תגיות

, , , , , , ,

|מאת חגי קלעי|

היום (27.5.2015) אני רוצה לדבר על שתי הצעות חוק מינוריות יחסית, הצעת חוק הפיקוח על מזון לבעלי חיים (תיקון), התשע"ה – 2015 והצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס' 19) (תיקון), התשע"ה – 2015.

שתי הצעות החוק מבקשות לקדם את אותה המטרה. בשני המקרים, קבעה הכנסת בחוק מועדים להשלמת ההסדרה של תחומים בעלי חשיבות לאומית. חוק הפיקוח על מזון לבעלי חיים הוא חוק שנועד להבטיח את איכות המזון הניתן לבעלי חיים, הן על מנת להגן על רווחתם של בעלי החיים, והן על מנת להגן על הציבור הצורך מוצרים מן החי מפני הסכנות הנובעות מחומרים מסוכנים הקיימים במזון בעלי החיים. הצעת חוק שירות בטחון הוגשה על רקע החובה שעל המדינה להסדיר את להכרה בישיבות הסדר ובישיבות ציוניות גבוהות, בכל הנוגע לשירות הצבאי. בשני המקרים, הצעות החוק הנוכחיות הן הצעות חוק שמאריכות את התקופות שהכנסת קצבה בחקיקה להשלמת ההסדרה בנושא. הנימוק הניתן בהן, בין היתר, הוא כי התקיימו בחירות אשר מנעו את היכולת להשלים את ההסדרה.

על פניו, מתכונת זו, של הארכת המועד, עדיפה על פני חקיקת בזק, מתחת לרדאר הציבורי, מהסוג שראינו בשבועות הקודמים. הארכת המועד מאפשרת לרשויות, ולכנסת, להיערך בצורה רצינית להסדרה של שני התחומים, ולבחון את האופן שבו ראוי להשלים את ההסדרה.

יחד עם זאת, העיון בהצעות מלמד שספק אם אכן הבחירות היו הגורם לכך שהרשויות לא השלימו את ההסדרה בזמן. כך, על פי חוק הפיקוח על המזון, הייתה הרשות המבצעת צריכה להשלים את התקנת התקנות לשם הפעלתו של החוק כבר בספטמבר 2014, לפני ההכרזה על הבחירות, אך היא לא עמדה בלוח זמנים זה. גם הסדרת ההכרה בישיבות ההסדר ובישיבות הציוניות הגבוהות הייתה אמורה להיות אמורה להיות מושלמת לפני ההכרזה על הבחירות. אמנם, פרק הזמן שהכנסת קצבה לרשות המבצעת להשלמת ההסדרה נגמר במרץ, ממש במקביל לבחירות, אך אין כל הסבר ממשי מדוע מראש הרשות המבצעת דחתה את ההסדרה עד לרגע האחרון, ולא פעלה להשלים את ההסדרה בתשעת החודשים הראשונים לאחר שהכנסת קצבה לה את לוח הזמנים.

התופעה הזו, של רשות מבצעת שאינה מקיימת את הוראות הרשות המחוקקת, ואינה עומדת בלו"חות זמנים שנקבעו לה בחוק, היא תופעה רוחבית. היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד אייל יינון, פנה כבר בכנסת הקודמת ליושב ראש הכנסת והצביע על עשרות תקנות אשר הרשות המבצעת הייתה אמורה להתקין על פי חוק בזמן קצוב, ואשר לא הותקנו. גם מבקר המדינה הצביע על הליקויי החמור הנובע מאי יישום של הממשלה את הנחיות הכנסת, שנקבעו בחקיקה.

חשוב להבין, לוחות זמנים שקובעת הכנסת בחקיקה, אינם המלצה לרשות המבצעת, אלא נורמה מחייבת. כאשר הרשות המבצעת לא עומדת בלוחות הזמנים של הכנסת, היא מרוקנת מתוכן את חקיקת הכנסת, ופוגעת בחלוקת הסמכויות בין הרשויות. כאשר הדבר נעשה, כמו במקרה הנוכחי, על ידי פנייה לכנסת בבקשה לארכה, יש בכך טעם לפגם, אך לפחות לכנסת זכות שלא לאשר את הארכה. הדרך הרווחת יותר, של התעלמות מהוראות החקיקה, היא פסולה מהיסוד.

התנהלות זו של הרשות המבצעת, לצד פגיעתה בריבונותה של הכנסת, פוגעת גם בציבור עצמו. פעמים רבות, הציבור מנסה להסתמך על חקיקה של הכנסת על מנת לכלכל את צעדיו. כאשר הכנסת קובעת פרק זמן לאחר תושלם ההסדרה של שוק המזון מן החי, המגזר החקלאי כולו נערך לכך. שינוי המועדים התכופים, והעדר כל ודאות באשר למועד שבו עתיד לחול השינוי, יוצר אי ודאות במשק, ויש לו השלכות כלכליות שליליות. בהמשך לכך, ישנם מקרים בהם ההתעלמות של הרשות המבצעת מחובתה להתקין תקנות פוגעת בציבור בכללותו. דוגמא בולטת לכך ניתן בתיקון 132 לפקודת מס הכנסה משנת 2003. בחוק זה, בין היתר, ביקשו המחוקקים והמחוקקות לסגור פרצה בדיני המס, שאפשרה לתאגידים מסוגים מסויימים, חברות משפחתיות וחברות בית, לבחור בין שיטות מיסוי ועל ידי כך להפחית את נטל המס המוטל עליהם. הכנסת קבעה בחוק כי תאגידים אלו יהפכו לחברות שקופות, צורת התאגדות בה היכולת לבצע תכנוני מס ולהפחית באופן מלאכותי את נטל המס של התאגיד היא פחותה. יחד עם זאת, על מנת שהחוק יכנס לתוקפו, נדרשה הרשות המבצעת להתקין את תקנות החברות השקופות. למרבה הצער, למעלה מעשור מאוחר יותר, ולאחר פעמים רבות שבהן בית המשפט העליון ביקר את הממשלה על כך שהיא לא פועלת להתקנת התקנות, עדיין אין תקנות בנמצא. המשמעות היא שאנחנו כולנו, כחברה, מאבדים חלק מהמיסים שתאגידים אלו היו אמורים לשלם, לא בגלל כל התנהגות פסולה של התאגידים עצמם, אלא בגלל שהרשות המבצעת החליטה שלא לפעול בשקידה סבירה לקיים את הוראות הכנסת.

בהסתכלות רחבה יותר, הדינמיקה האמורה ממחישה היטב את חולשתה היחסית של הכנסת למול הרשות המבצעת. העובדה שמשרדי הממשלה נוטלים לעצמם דרך קבע את החירות לא לעמוד בלוחות הזמנים של הכנסת, מתוך ידיעה שהכנסת לא תפעל מולם, ומתוך ידיעה כי כל בקשת דחייה תאושר, פוגעת לא רק בתפקידה של הכנסת כרשות המחוקקת, אלא גם בסמכויותיה לפקח על הרשות המבצעת. נדמה שעל מנת להשיב את האיזון בין הרשות המבצעת והרשות המחוקקת ראוי שהכנסת תקשה על משרדי הממשלה בבואם לבקש ארכות, ותדרוש הסברים מפורטים מדוע לא הצליחה הרשות לעמוד בלו"ח הזמנים שנקבע. עוד ראוי שהכנסת תפעל באופן אפקטיבי להבטיח כי חוקי הכנסת יחייבו את משרדי הממשלה. בסופו של יום, לנו כציבור אין כל תועלת בחקיקה יפה, שנותרת עלי ספר בלבד, ללא כל מימוש.

Advertisements