פוסט אורח מאת פלג דודוביץ*

במסגרת השתתפותי בתכנית הקליניקה לצדק סביבתי בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב, נתקלתי בסיטואציה מעוררת תמיהה. הקליניקה, כמי שחותרת לקידום מטרות חברתיות-סביבתיות, פועלת, בין השאר, להגדלת היקף השימוש בתחבורה הציבורית בישראל, ובכלל זה תחבורת האוטובוסים הציבוריים. בין היתר פועלת הקליניקה לשיפור השירות ואיכות הנסיעה באוטובוסים, מתוך תפיסה כי אחת ה"עכבות" המשמעותיות ביותר על שוק תחבורת האוטובוסים הציבוריים בישראל נעוצה בפגמים הקשורים בשירות לנוסע. מתברר כי בין הגורמים שנגדם "נאבקת" הקליניקה במטרתה זו, מצויות דווקא מי שעשויות ליהנות במיוחד מפועלה בתחום, שהן חברות האוטובוסים. חברות אלה הינן גופים פרטיים אשר תכליתן להשיא רווחים. הגדלת היקף השימוש בתחבורת האוטובוסים הציבוריים אמורה לכאורה להוות נר לרגליהן, שהרי איזה עסק מונע רווח אינו מעוניין בעוד לקוחות? משכך אין זה ברור מדוע החברות מערימות קשיים בעניין זה והלכה למעשה פועלות נגד האינטרסים שלהן עצמן.

ב-1.1.2012 נכנס לתוקפו החוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 98), התשע"א-2010, אשר בין היתר מטיל על החברות חובה להקים מרכז מידע ארצי על אודות פעילות האוטובוסים, לצייד את תחנות האוטובוסים ברחבי הארץ במידע על לוחות זמני הנסיעה בקווים השונים וכיוצא באלה. אין חולק כי חובות אלה מיועדות לטייב את איכות השירות שניתן לנוסעים, וממילא להוביל אותם לבכר את תחבורת האוטובוסים הציבוריים על פני רכביהם הפרטיים. למרות זאת בחלוף למעלה משנתיים ממועד הכניסה לתוקפו של החוק, ממאנות החברות לקיים את הוראותיו מסיבות שונות אשר יש בהן, לטעמי, כדי להצביע על היעדר המוטיבציה שלהן ביישומו, יותר מאשר על אי-יכולתן. כך למשל מגלגלות החברות את האחריות על אי-הצבת לוחות המידע בתחנות האוטובוסים כנדרש על משרד התחבורה, היות שזה לכאורה טרם סיים להכין את הדרישות הצורניות לצורך כך. זאת, בעוד שהנחיות משרד התחבורה פורסמו ברשומות ביולי 2012, ולפי משרד התחבורה שילוט שערוך בהתאם להנחיות אלו כבר קיים בכמה מאות תחנות באיזור השרון ובאיזור הצפון.

מעט על השוק

על מנת להבין את גודל הבעיה, נבצע תחילה סקירה היסטורית קצרה של שוק תחבורת האוטובוסים הציבוריים בישראל. עד לשנת 2001, נשלט השוק באמצעות שתי חברות, "אגד" ו"דן", בשליטה של 70% ו-25% בהתאמה. החל משנת 2002, עת החל יישומה של הרפורמה בשוק תחבורת האוטובוסים הציבוריים, נפתח השוק לתחרות, וגרם לכניסתן של חברות נוספות ולכן לירידה הדרגתית בנתח השוק של "אגד" ו"דן". משנת 1990 מספר הנוסעים באוטובוסים קטן מדי שנה עד לנקודת שפל בשנת 2003, ומאז חלה עליה אשר מיוחסת בעיקרה לגידול בקווים שנפתחו לתחרות בעקבות הרפורמה. כך למשל מספר הנוסעים בחברת "דן" במטרופולין תל-אביב כמעט שלא גדל (1.2% בין השנים 1999-2006). מנגד, מספר הנוסעים במכוניות פרטיות עלה באופן משמעותי (27.9% בשנים אלה). בתוך כך, המדינה מסייעת לחברות בשוק באמצעות סבסוד תעריפים ורכישת אוטבוסים חדשים. אחת מתכליות הסבסוד נעוצה בהיעדר אינטרס כלכלי של החברות להפעיל קווים הפסדיים. מאחר והתחבורה הציבורית מהווה משאב ציבורי, המדינה דואגת לפעילות גם בקווים הפסדיים אלה.

אין כל אינטרס

מדוע אפוא נמנעות החברות מלפעול בהתאם לאינטרסים שלהן עצמן? תשובה אפשרית אחת מבקשת לחתור נגד השאלה עצמה, ולפיה כלל אין לחברות אינטרס כלכלי בשיפור השירות לנוסעים. בהנחה שהאינטרס של החברות בביצוע פעולה כלשהי הוא אינטרס כלכלי גרידא, והן אינן מעוניינות לפעול לטובת הציבור מבחינה אינטרינזית, ברי כי המוטיבציה שלהן בדבר ביצוע פעולה כלשהי הינה תוצר של מבחן עלות-תועלת. ככל שהתועלת שהן צופות מביצוע הפעולה גבוהה מן העלות הכרוכה בביצועה, הרי שהן יבצעו אותה, ולהיפך. סירובן לביצוע הפעולה, תהא הסיבה אשר תהא, עשוי ללמדנו כי עלויותיו גבוהות מן התועלת הצפויה ממנו. משכך ניתן לטעון כי סירובן של החברות לפעול לשיפור השירות כאמור, נובע מכך שאין זה יעיל עבורן משום שהן סוברות כי הדבר לא יוביל להגדלת מספר לקוחותיהן. לכך אינני מסכים. תכלית פעילותם הנמרצת המתוארת לעיל של גופים רבים, ובהם המחוקק, משרד התחבורה וארגוני תחבורה ציבורית (לרבות הקליניקה) הינה שיפור השירות לנוסעים בכדי להגדיל את היקף השימוש בתחבורת האוטובוסים הציבוריים. תכלית זו נובעת מתוך הבנת כללי המשחק בשוק תחבורת האוטובוסים הציבוריים בישראל ולמידה מעמיקה של הכשלים בו. לפיכך ספק אם ניתן לטעון כי אין בכוחו של שיפור השירות, כדי להוביל להגדלת היקף השימוש בתחבורת האוטובוסים הציבוריים.

בעיית הפעולה המשותפת

אחת התשובות האפשריות לתופעה עשויה להיקשר לבעיית הפעולה המשותפת. החברות ממאנות לפעול לשם שיפור השירות מאחר והשירות לנוסעים בתחבורת האוטובוסים הציבוריים נמדד לעיתים באופן קולקטיבי, כך ששיפור השירות של חברה אחת לא בהכרח יבטיח את העליה בביקוש לתחבורת האוטובוסים הציבוריים כולה. כך, למשל, נוסע המעוניין להגיע מביתו במרכז הארץ לחברו בצפון, ייאלץ לנסוע בקוויהן של שתי חברות שונות לפחות (למשל חברה אחת כדי להגיע מנקודת המוצא לתחנה מרכזית כלשהי במטרופולין תל-אביב, ומשם חברה אחרת לנקודת היעד). שיפור השירות של אחת החברות במסלול לא יבטיח את רצונו של הנוסע להשתמש בתחבורת האוטובוסים הציבוריים שכן השירות של החברה האחרת עשוי להישאר קלוקל. לכן, למרות שלכל החברות קיים אינטרס לשפר את רמת השירות, אין להן אינטרס לפעול "ראשונות". לא למותר להוסיף כי קיים קושי בפעולה משותפת של גופים פרטיים הנובע מחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988. בהתאם לתכלית החוק, קיימת יכולת לפגוע בתחרות, וממילא בצרכנים, אך מעצם התקשורת בין הגופים המתחרים. לצורך שיתוף הפעולה לשם שיפור השירות כאמור, נדרשת אפוא הסכמת הממונה על ההגבלים העסקיים. זו אינה אלא משוכה נוספת הגורמת להיעדר נכונותן של החברות לפעול יחדיו לשם שיפור השירות.

רגולציה קפדנית בענף

למידת אופיו של ענף תחבורת האוטובוסים הציבוריים בישראל עשויה לספק הסבר אפשרי נוסף להתנהגות החברות. משרד התחבורה מהווה הגוף האמון על "כללי המשחק" בענף. יש בכוחו לקבוע את תעריפי הנסיעה, מסלולי הקוים ותדירותם, לספק או לבטל רישיונות וזיכיונות לחברות וכיוצא באלה. חברה המעוניינת למשל להגדיל את מספר האוטובוסים הפועלים בקו מסוים לצורך הקטנת הצפיפות בקו זה, זקוקה לשם כך לאישור משרד התחבורה. משרד התחבורה, מצדו, מפעיל בקרה ופיקוח קפדניים על התחרות בענף באופן המגביל את כוח פעולתן של החברות. יש בכך משום "קיצוץ כנפיהן" של החברות בדיוק באותם העניינים המהווים את לב פעילותן העסקית (תעריפים, מסלולים וכו'). לכן אין זה מפתיע כי החברות אינן ממהרות להתייעל. עם זאת, ראוי לציין כי אין בכך משום פגיעה ביכולת החברות לשפר את השירות שלהן עצמן, למשל על-ידי עמידה בזמנים, ניקיון האוטובוסים וכיוצא באלה – מרכיבי שירות ששיפורם אמור להגדיל את היקף השימוש באוטובוסים ללא צורך באישור משרד התחבורה.

הפחתת הסובסידיה

תשובה אפשרית נוספת לחידת חוסר ההיענות של החברות לשיפור השירות לשם הגדלת מספר לקוחותיהן, עשויה להיות חששן מפני הפחתת הסובסידיה שניתנת להן באם רווחיהן יגדלו. אחת התכליות לסובסידיה שניתנת כיום לחברות היא הבטחת פועלן בשוק. יתכן כי החברות חוששות שברגע שרווחיהן יגדלו יתייתר למעשה הצורך ליתן להן סובסידיה לשם הבטחת פועלן בשוק. לפיכך תוקטן הסובסידיה שניתנת להם על-ידי המדינה, וכך למעשה יקוזזו אותם הרווחים העודפים שהן מייצרות מעצם שיפור השירות.

הסבר נקודתי להיעדר השילוט בתחנות – המידע יהפוך למחייב

הסבר אפשרי בדבר חוסר הנכונות של החברות להציב מידע בתחנות האוטובוסים כנדרש על-פי החוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 98), התשע"א-2010 הנזכר לעיל, עשוי להיות חששן של החברות שלאחר הצבת השילוט, אשר מפרט על הקוים העוברים בתחנה, זמני הנסיעה בהם וכיוצא באלה, המידע בו יחייב את החברות, ובכך יחשוף אותן לתביעות צרכניות רבות. בניגוד למידע המפורסם באמצעים אחרים, הנגישים פחות לכלל הנוסעים (כגון רשת האינטרנט שעודנה נגישה רק לציבור נוסעים טכנולוגי יותר), מידע המוצב בתוך התחנה נגיש לכל. לכן, הגם שהנגשת המידע לנוסעים באמצעות השילוט תשפר את השירות הניתן להם, החברות ככל הנראה סבורות שהיא תוביל לריבוי תביעות נגדן, דבר אשר יהא פחות משתלם להן מן המצב כיום בהיעדר השילוט.

סיכום

דומה כי החברות בענף תחבורת האוטובוסים הציבוריים בישראל פועלות בניגוד לאינטרסים שלהן עצמן, בעודן ממאנות לבצע פעולות הכרחיות לשיפור השירות שניתן לנוסעים, וממילא אינן חותרות לגידול בהיקף לקוחותיהן. ניסיתי להציג כאן מספר הסברים רציונליים לחוסר נכונותן לעשות כן, אך אינני פוסל כלל ועיקר את העובדה שבמציאות איננו תמיד פועלים בצורה רציונלית, ועשויות להיות סיבות נוספות לפועלן שאינן בהכרח עולות בקנה אחד עם ניתוחי עלות-תועלת למיניהם, סיבות אשר אותן ספק אם נוכל לגלות.

* פלג דודוביץ הוא סטודנט שנה ג' למשפטים וחשבונאות באוניברסיטת תל-אביב וחבר מערכת כתב העת עיוני משפט.

מודעות פרסומת