פוסט אורח מאת מורן פרידל*

"ניצול שואה שאין לו אוכל זו בושה. בושה שלכם בבית הזה". משפט זה מסמל את שיא דבריה של דורה רוט, ניצולת שואה אשר זעקתה המתוקשרת באפריל האחרון במהלך דיון בועדת העבודה, הרווחה והבריאות בכנסת אודות מצבם הקשה של ניצולי השואה בישראל נחרטה בתודעה הציבורית. רוט סיכמה דבריה באומרה – "תנו לנו למות בכבוד". אנסח שאלותי בהתאם; האם החקיקה הקיימת מאפשרת לניצולים לחיות בכבוד? באם התשובה שלילית, מהו השינוי המשפטי שראוי ואף סביר שיחול?

ברשימה זו אבחן את מצבם המשפטי של הניצולים בישראל תוך התייחסות להלך הרוח החברתי בהקשרם ולצעדים החקיקתיים-מינהליים העומדים על הפרק לשיפור מצבם. לטעמי חלף המועד לשינוי חקיקתי נרחב, ונדרשת הסתכלות פרגמטית וריאליסטית על סיטואציה קצרת זמנים זו, שמחייבת התמקדות בשיפור הפעילות המנהלית במסגרת החוקים הקיימים (בעיקר באמצעות פעילות חקיקה והתקנת תקנות נקודתית) למול הרשויות הרלוונטיות.  

תפיסת החברה:

נדמה שמשהו השתנה בשנים האחרונות באופן בו נתפסים ניצולי השואה בחברה. חלפו שנים רבות מימי הקמת המדינה, ימים בהם נדחקו ניצולי השואה וסיפורם לשולי תודעת החברה הישראלית שהתמקדה בהישרדות המדינה החדשה. משפט אייכמן, מלחמת יום כיפור ותמורות נוספות בעלות השפעות חברתיות ופוליטיות הובילו לתפיסה העדכנית לפיה הניצולים עומדים במרכז זיכרון השואה.[1] מגמה זו בולטת אף יותר בעידן הטכנולוגי בו אנו חיים – השנים האחרונות מאופיינות, בין השאר, בתחקירים וכתבות אינספור שמציגים "מחדלים" מצד הרשויות (כגון כתבותיהם של אורלי וגיא), פעילות והתארגנות ברשתות החברתיות, עדויות אודות תנאי החיים המחפירים של ניצולים וכיוצ"ב.

כלומר, השיח ער ובועט, אך על מה הוא מבוסס? בליבת התפיסה החברתית של הנושא מצויה גישה סוציאלית מובהקת. הצגת התקשורת את הניצולים נאחזת בעיקר במצבם הקשה כקשישים וחובתנו לסייע להם לאור מצבם הכלכלי הבעייתי, ההידרדרות הרפואית, ודכאון אפשרי עקב הזדקנות ובדידות מחד ופוסט-טרואמה מאידך.[2] מרבית אפיון זה נוגע לכלל הקשישים בישראל, ואינו ייחודי לניצולים. כביכול אין כל עילה לבחינה שונה של חתכי אוכלוסיות קשישות בישראל. לא אתמקד בנושא אך אציין שמבחינה נורמטיבית ישנה הבחנה ברורה; מעבר לשוני העולה מעצם העיסוק החקיקתי והבירוקרטי הייחודי לאוכלוסיית הניצולים, התחושה הינה כי למול ניצולי השואה בישראל קיים חוב היסטורי ומוסרי שהמדינה לא עמדה בו, תחושה שנעשה עוול שיש לתקנו.

מבנה ומעמד החוק הקיים:

מעניין להשוות בין התפיסה החברתית לזו החקיקתית. בעוד התהליך החברתי שתואר מתבסס על תפיסה סוציאלית של מצב הניצולים, החקיקה בעניינם עוצבה לאורך השנים מתוך תפיסה נזיקית, בהתבסס על מבנה החוק הגרמני שקדם לחוק הישראלי. כלומר, הפיצוי שניתן לניצולים בחוק נכי רדיפות הנאצים, תשי"ז-1957 וחוק נכי המלחמה בנאצים, תשי"ד-1954 הינו בעבור "נכות" לה קשר סיבתי לשואה. לפנינו למעשה שתי שיטות שונות; שיטה נזיקית במרכזה חובת המעוול (ומדינת ישראל בשמו) להשיב מצב הנפגע לקדמותו (ולחילופין מתן פיצוי), ושיטה סוציאלית במרכזה חובת המדינה לספק לאוכלוסייה מוחלשת זו תנאים לקיום בכבוד. דיסוננס זה בין התפיסה החברתית-סוציאלית לזו המשפטית-נזיקית יצר לטעמי קושי מצד הרשויות האמונות על יישום החקיקה לעמוד בציפיות הציבור בכל הקשור בטיפול בניצולים.

לגישתי, ההתעוררות החברתית שתוארה הגיונית לאור אופן עיצוב החוק כנזיקי בשנות בניית המדינה. הסכם השילומים שעליו חתמה ישראל שללה מניצולים אזרחי המדינה את זכות התביעה האישית ישירות מגרמניה, זאת לטובת קבלת שילומים מהגרמנים שסייעו בפיתוח תשתיות וקליטת עלייה. הזכות נלקחה, אולם מה ניתן בעדה? תמונת התגמולים, כפי שהיא מצטיירת בפוסט קודם בנושא, חושפת מציאות קשה ביותר. הבסיס הנזיקי, מורכבות החוקים דנן, הגבלותיהם הקשות וקיום "קבוצות ריקות" של ניצולים שלא מקבלים כל תגמול הינם דוגמאות בלבד לבעייתיות שבעולם התוכן המשפטי והחקיקתי שהתגבש לאורך השנים בנושא, כמעין "טלאי על טלאי".

אציין כי לאורך השנים חלחלה במידה מה התפיסה הסוציאלית שתוארה. הפסיקה שיחקה תפקיד מרכזי בזיהוי הצורך והרחבת תחולת החוק באמצעים פרשניים,[3] והמחוקק מצידו הוסיף לנדבך הנזיקי גם חקיקה סוציאלית  בדמות חוק ההטבות לניצולי שואה, התשס"ז-2007 (שקבע שורת הטבות לניצולים שקודם לכן לא זכו לתגמול). אולם תהליך זה ממשיך להתבסס על הבעייתיות הראשונית. לדוגמא החוק הסוציאלי לכאורה ממשיך להסתמך על קריטריונים גרמניים בקביעת האוכלוסיה שנכנסת לגדרי החוק. בכך מדובר בשיפור חלקי ביותר, טלאי נוסף במבנה המשפטי דנן.

מיפוי כיווני פעולה:

נדמה כי תהליך החלחול האיטי של התפיסה הסוציאלית-חברתית אל העולם המשפטי-נזיקי הולך ומתחזק מאז תחילת כהונת הכנסת ה-19, ומוצא ביטוי בהתדיינות פרלמנטרית נרחבת והצעות חוק מגוונות לשיפור מצב הניצולים. את ההצעות והפעילויות הנוספות ניתן לחלק ל- 2 תחומים מרכזיים:

ראשית, שיפור נקודתי בחקיקה ובהתנהלות המנהלית. בין הצעות החוק החדשות ניתן למצוא תיקונים שונים על גבי ציר שנע בין שיפור נקודתי למצב הניצולים המוכרים לפי חוק (פטור מלא מתשלום על תרופות, אפשור כפל תגמולים למול גמלת סיעוד לדוגמא) ועד הכנסת קבוצות נוספות לגדר החוק הקיים (כמו "הצעת תיקון חוק הטבות ניצולי שואה" שמבקשת לכלול בחוק מקרים ש"נפלו בין הכסאות"). המכנה המשותף של הצעות אלו הינו עבודה במסגרת החוקים הקיימים, תוך התחמקות מיצירת הגדרות יש מאין בשאלה מיהו ניצול שואה.

דוגמא ליישום שינוי מינהלי שכזה מהעת האחרונה מצויה בתיקון לתקנות נכי רדיפות הנאצים (קביעת דרגת נכות) (תשע"ג-2013), לפיו מצב בו נקבעה לניצול דרגת נכות ובה שבר אחרי השלם, יעוגל השבר כלפי מעלה. חשיבות השינוי מתחדדת במצב בו הניצול מצוי שבריר אחוז מדרגת הקצבה הבאה וכן לאור שיטה החישוב הליניארית בה עושים שימוש, לפיה כל אחוז משמעותי. זאת ועוד, ישנם כיווני פעולה רבים המתמקדים בטיוב מעשי של העבודה המינהלית עצמה, כפי שיפורט בהמשך.

שנית, הגדרה מחדש של תחום התגמולים לניצולים. מצדו השני של המתרס ניתן למצוא את "הצעת חוק להענקת זכויות לניצולי שואה", שמבקשת להגדיר מחדש מיהו ניצול שואה באופן נרחב מכפי שמוכר כיום, ללא הגבלות שרירותיות דוגמת אלו של חוק נכי הרדיפות, מקצתן יתוארו בהמשך. הצעה זו תוסיף טלאי נוסף למבנה החקיקתי, שיתקן לדעת רבים את העוול שנעשה. באמצעות הגדרה אחידה ומרחיבה למיהו ניצול בעיני החוק יספק החוק פתרון לאוכלוסיות שנפלו בין הכיסאות, תוך הצהרתיות לה משמעות אינטרינזית חשובה בעיני הניצולים.

כיצד ראוי להמשיך?

מעבר לרצון הקולקטיבי המעט אוטופי לשפר את מצב הניצולים, עולה השאלה כיצד ניתן לבצע זאת בפועל. כאמור, לפנינו שתי דרכי הפעולה האפשריות לקידום פתרונות – מחד טיוב החקיקה הקיימת וייעול ההליך המינהלי למיצוי זכויות ומאידך הגדרה מחדש של מיהות ניצול השואה והתגמולים הניתנים. בעת הצבת יעד פעולה יש להתייחס לנתונים ההתחלתיים האמורים; מצב האוכלוסייה הנידונה בכי רע, גיל הניצולים מתקדם ביותר ואי השיוויון שבחקיקה יצר וממשיך ליצור אנטיגוניזם. כל אלו מחייבים פעולה לפי עקרון המיידיות.

לשיקולים תקציביים משקל מהותי בקידום חקיקה ויותר מתמיד בעידן הכלכלי הנוכחי. אין אני משלה עצמי שיהיה זה פשוט לממש שינוי מסיבי בהגדרת מיהו ניצול. למהלך נרחב פוטנציאל לתרומה משמעותית לשיפור המצב, אך לאור משמעותו התקציבית הנכבדת, המצב הכלכלי הנוכחי, סדר העדיפויות הלאומי ואיטיות גלגלי החקיקה והבירוקרטיה סביר שלא יגיע לידי מימוש בשנים הקרובות.

ייתכן והזמן ל"מהפכה" חוקית חלף. אם לא התרחשה בהזדמנות שנוצרה לפני מספר שנים, לאחר דו"ח דורנר (ועדה ממלכתית שבחנה הנושא), ההמתנה לה עלולה להיות מיותרת ואף מזיקה. מקץ שנות עוול רבות נראה שנזעקת לבסוף כנסת ישראל להתניע הליך חקיקה שמבקש לעשות צדק, ולא חסד, עם ניצולי השואה. לטובת השגת תוצאות ממשיות והטבה מיידית במצבם, עלינו להתמקד בכיוון הפעולה הריאלי – שיפור המצב המינהלי והחקיקתי הקיים. לפעילות זו פוטנציאל ליצירת שינוי מהותי בחיי הניצולים, כאן ועכשיו.

אין ספק שהחוק הקיים כולל מגבלות תחולה שאינן הגיוניות ומחייבות שינוי יסודי. דוגמא מעולה לכך מצויה בהוצאה מגדרי החוק של מי שעלה לישראל לאחר 1953 ומי ששהה על אדמות גרמניה ב-1.1.1947. הגבלות אלו מקורן בהסתמכות המחוקק הישראלי על הגדרות החוק הגרמני, ויוצרות חוסר שוויון מהותי בין אוכלוסיות הניצולים. לפיכך, אל לנו לזנוח לחלוטין מהלכים לשינוי פוליטי רחב היקף, אולם מתוך הבנת הסיטואציה ותעדוף העשייה עלינו לקדם כמשפטנים פעולות מיידיות, ממוקדות וריאליסטיות. כפי שלמדתי מניסיוני כסטודנטית פעילה בקליניקה לזכויות ניצולי שואה באוניברסיטת תל-אביב, מיקוד בקידום מהלכים ספציפיים, ברי-השגה, יוביל לשינוי משמעותי – עלינו לפשט התהליך הבירוקרטי שממנו נרתעים הניצולים כיום, באופן שיסייע להם לממש זכויותיהם. הצלחות "קטנות" כביכול יכולות לשנות חיי רבים ואף להשיב לחלקם את אמונם במדינה ובמוסדותיה.

עשייה זו תשים דגש ראוי על מימוש החזון בהיות הרשויות נאמנות ציבור הניצולים. ביטוי לכך יהיה ניתן ליישם במגוון תהליכים (חלקם אף הוזכרו בדו"ח נציב תלונות הציבור בנושא), ביניהם:

–          השמת דגש על reaching out מצד הרשות, פעילות אקטיבית ויזומה של הרשות למול הניצולים.

–          קידום, קיצור וייעול הליכים מינהליים ורפואיים (כולל הגבלת פרק הזמן הניתן להחלטת ועדה רפואית).

–          עיגון חובת הנמקה מוגברת בעת קבלת החלטות בנוגע הניצולים.

–          איחוד מאגרי נתונים שבידי שלל הארגונים והגופים העוסקים בנושא, כך שהידע הקיים ישמש קרקע פורייה להבטחת מימוש ומיצוי זכויות הניצולים.

–          קיצור פרק הזמן בו ישנה הגבלה על הגשת בקשת החמרה במצב רפואי (כיום ההגבלה עומדת על שנה מיום הוועדה הרפואית האחרונה שהתקיימה, זמן רב לאור גיל הניצולים).

–          הרחבת "סל השירותים" שמוענק לניצולים.

פעולות אלו מהוות שבריר בלבד מסך היוזמות שניתן לקדם ואשר יחוללו שינוי מבורך, ניכר ומהיר באופן יחסי.

הזמן קצר והמלאכה מרובה. זוהי השעה לגלות אחריות חקיקתית ומינהלית ולהיצמד לצעדים פרקטיים שישפרו את מצב אוכלוסייה פגועה זו. לשם כך נדרשת פעילות משולבת ומתואמת מצד (1) חברי הכנסת, (2) יוזמה וביקורת מצד משפטנים וארגונים משפטיים וחברתיים לטובת זיהוי כשלים בהליך המינהלי ו- (3) התגייסות (שכבר החלה בשנים האחרונות) מצד הרשויות עצמן בצמצום הבירוקרטיה. אופן הפעולה שתואר ראוי שיהיה בליבת העשייה לשם יצירת שיפור ניכר בחיי הניצולים בישראל, כהזדמנות כמעט אחרונה להשיג תוצאות במקום להכות על חטא לאחר לכתם.

מורן פרידל היא סטודנטית שנה ד' למשפטים באוניברסיטת ת"א, חברת מערכת עיוני משפט לז וסטודנטית בקליניקה לזכויות ניצולי שואה בשנת הלימודים תשע"ג.


[2] להרחבה אודות מאפייני אוכלוסיית ניצולי השואה בישראל ראו: http://brookdaleheb.jdc.org.il/_Uploads/PublicationsFiles/545-09-HolocaustSurvivors-ES-HEB.pdf, http://news.walla.co.il/?w=/90/2630033

[3] דוגמא לכך ניתן למצוא בדנ"א 11196/03 גרנות נ' הרשות המוסמכת ו-ו"ע 1733/07 הרשקו נ' הרשות המסומכת אשר הרחיבו את תחולת החוק כלפי אוכלוסיות שלא היו זכאיות לתגמול קודם לכן וכן סיפקו פרשנות סוציאלית לתקנות בנושא (לדוגמא, הגדרת אופן חישוב אחוזי נכות כך שיטיב ככל הניתן עם הניצולים).

Advertisements