תגיות

פוסט אורח מאת ענבר בן ארי

רקע

לפני כחמישה חודשים הכריז האיחוד האירופי על הזרוע הצבאית של ארגון חיזבאללה "ארגון טרור". ההחלטה אושרה בהסכמה רחבה של כל מדינות האיחוד, וזכתה להתייחסות מקיפה בכל אמצעי התקשורת המרכזיים בארץ ובחו"ל. ראש ממשלת ישראל בירך על המהלך, ושרים הביעו את תקוותם כי ההכרזה תוביל לנקיטת צעדים ממשיים נגד הארגון; גורמים המשתייכים לדרג המדיני-ביטחוני התבטאו בעד המהלך באומרם כי למרות שהדבר נעשה באיחור, "מוטב מאוחר מאשר לעולם לא".

ואולם, באותה נשימה נמתחה ביקורת על ההבחנה שעשה האיחוד האירופי בין הזרוע הצבאית של החיזבאללה, שהוגדרה "ארגון טרור", לבין הזרוע המדינית, שנותרה מחוץ להגדרה זו, וכי ראוי היה להכליל גם אותה תחת אותה הגדרה.

ההבחנה והביקורת שנמתחה בעקבותיה, מעוררות ביתר שאת את הדיון בשאלה, "מהו ארגון טרור?".

בשנים האחרונות מקדם משרד המשפטים את הצעת חוק המאבק בטרור (להלן: "הצעת החוק"). הצעה זו, שעברה לאחרונה בקריאה ראשונה, נועדה לתת בידי רשויות המדינה כלים מתאימים בתחום המשפט הפלילי והציבורי, לשם התמודדות עם הטרור שבפניו ניצבת מדינת ישראל, שייחודו מתבטא בכך שמדובר ב"אויב רב פנים" הפועל בשיטות מגוונות וכלפי יעדים שונים.

ההצעה, בהיבטיה השונים, מעוררת שיח משפטי-ציבורי נרחב וזוכה לביקורת עקרונית מצד גורמים שונים, בין השאר מצד הסניגוריה הציבורית, המכון הישראלי לדמוקרטיה, והאגודה לזכויות האזרח בישראל.

ברשימה זו אבקש להתמקד בהגדרת המינוח "ארגון טרור" כפי שהוא מופיע בהצעת החוק. השאלה שבה ברצוני לעסוק הינה, האם ההגדרה של "ארגון טרור" מבטאת כראוי את הצורך לאזן בין עוצמת הכלים בתחום המשפט הפלילי והציבורי להתמודדות אפקטיבית עם הסיכונים החמורים שיש בפעילות טרור לשם שמירה על ביטחון הציבור והמדינה, לבין מחויבות המדינה לשמירה על ערכי הדמוקרטיה ועל זכויות האדם. מטרת דבריי הינה בעיקר להצביע על הבעייתיות העולה מהנוסח המוצע של ההגדרה.  עמדתי הינה שאימוץ הנוסח במתכונתו המוצעת, עלול לגרום לפגיעה בלתי חוקתית ובלתי מידתית בזכויות אדם בכלל, ובזכויות נאשמים להליך ראוי בפרט.

לטעמי, נוסח הצעת החוק כולל הגדרה רחבה מדי לגוף המכונה "ארגון טרור", וזאת ביחס לזה המוכרז, ובעיקר ביחס לארגון הטרור הלא-מוכרז, באופן שב"רשת" ההגדרה עלולים "להילכד" גופים שאין הצדקה ממשית כי אכן ייחשבו ל"ארגון טרור". ביקורת זו מתחדדת ביתר שאת במדינה דמוקרטית, פלורליסטית, שוחרת זכויות אדם (ככל שהיא אכן כזאת), גם אם אותם גופים מהלכים על "חבל דק" שבין הלגיטימי לבין הלא-לגיטימי, כפי שאפרט בהמשך.

ועתה להגדרה בסעיף 2 להצעת החוק:

2. בחוק זה –

"ארגון טרור" – חבר בני אדם שהוא אחד מאלה:

  1. ארגון טרור מוכרז;

  2. חבר בני אדם המבצע מעשה טרור או עבירת טרור חמורה כהגדרתה בסעיף 49, או הפועל במטרה לאפשר או לקדם ביצוע מעשה טרור או עבירה כאמור, שאינו ארגון טרור מוכרז;

לעניין הגדרה זו –

  1. אין נפקא מינה אם חברי הארגון יודעים את זהות החברים אם לאו, אם הרכב חברי הארגון קבוע או משתנה, אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות;

  2. יראו פלג, סניף, סיעה או מוסד של חבר בני אדם כאמור וכל גוף הכפוף לו, כחלק מארגון הטרור, גם אם הם קרויים בשם אחר;

להגדרה זו אין אח ורע בכל החיקוקים החולשים על הזירה המשפטית-ביטחונית. מדובר בהסדר נורמטיבי הכולל הגדרה רחבה אפילו מזו המעוגנת בחיקוק הדרקוני והארכאי, הרי הוא תקנות ההגנה (שעת חירום). אין כדוגמתו אף בחיקוקים הרלוונטיים והמאוחרים יותר, כדוגמת פקודת מניעת טרור, ובחיקוק המאוחר יחסית משנת 2005, חוק איסור מימון טרור.

בדעתי למקד ביקורתי בחלופה השנייה של ההגדרה (סעיף 2(2)), שעוסקת במה שאינו "ארגון טרור מוכרז".

אין ספק כי התכלית המיידית של חלק זה הינה לטפל באותם ארגונים המכונים "ארגוני מעטפת". ארגונים אלה אמנם אינם מעורבים ישירות בביצוע מעשי טרור, אך בפעילותם הם מעודדים ומאפשרים את פעילותם. כך למשל, ארגוני הצדקה של תנועת החמאס מהווים מרכיב חיוני במערך שירותים קהילתיים שמעניקה התנועה לתומכיה ולכלל האוכלוסייה הפלסטינית בתחומי דת, חינוך, רפואה ורווחה. זאת, באמצעות הפעלת מערכת מוסדות חינוך לכל הגילאים המתרכזת סביב המסגדים, הענקת מזון, ביגוד וטיפול רפואי. ברי שלמערך זה, המכונה "דעווה", יש תכלית הומניטרית מובהקת. אלא שבעת ובעונה אחת, תכליתו להרחיב את בסיס התמיכה הציבורית בתנועת החמאס וליצור תלות כלכלית, הזדהות ומחויבות לדרכו ולערכיו. אף על פי כן, הפללת היתר שטמונה בהגדרה הרחבה היא מרחיקת לכת ופסולה.

ניתן להדגים את הבעייתיות שבהגדרה לעיל בהתבוננות על שני ארגונים, שלא ראוי, לתפיסתי, שיוגדרו כ"ארגוני טרור". למשל, ארגון העוסק בפעילות צדקה איסלאמית, התורם כסף לארגון פוליטי. בין שאר פעילויותיו המגוונות, הביע באופן מילולי הזדהות עם החמאס; האם ראוי להגדירו "ארגון טרור"? ומה באשר לגוף המגייס תרומות לגני ילדים פלסטיניים, לרבות גנים בעזה, שחלקם מנוהלים בידי החמאס? אלו הן רק דוגמאות לשלל הארגונים שעלולים להילכד בהגדרת "ארגון טרור", וכתוצאה מכך ייחשבו הפעילים בהם, וכל מי שבא עימם במגע, ל"עבריינים כבדים".

"צביעתם" בצבע כה מובהק של "ארגון טרור" הינה בעייתית ביותר. לפי ההגדרה המוצעת, פעולות כמו הפעלת מוסדות חינוך, חלוקת מזון ובגדים למשפחות נזקקות, מתן טיפול רפואי בחינם – על אף שתכליתם המובהקת היא הומניטרית, מתאיינות כאין וכאפס. זאת, נוכח כל פעולה, שולית ככל שתהיה, ואף אם אינה מאפיינת את הארגון כולו, אלא נוגעת רק ל"פלג", "סניף", "סיעה" "או כל גוף הכפוף לו", כמפורט בהצעת החוק, כדי לגרור קביעה מרחיקת לכת זו. שהרי, סעיף 2(2)(א) להצעת החוק קובע ברורות כי "..אין נפקא מינה.. אם הארגון מבצע גם פעילות חוקית ואם הוא פועל גם למטרות חוקיות".

הצורך להוכיח בכל מקרה ומקרה את מהות הקשר בין ארגון המעטפת לבין "הארגון העיקרי" (ארגון טרור מוכרז או המוצהר ככזה), עלול לגרום לכך שהקביעה באם ארגון המעטפת הוא ארגון טרור, תהיה קביעה פרשנית ושרירותית בעיני המתבונן. כלומר, יש מי שיסבור כי אותו ארגון אכן מקדם או מאפשר פעילות של טרור, ויש מי שיסבור אחרת.

נקודה נוספת ש מותירה אף היא חוסר ודאות משפטית היא השתיקה באשר לרמת ההוכחה הנדרשת לקביעה כי אותו ארגון "חשוד" כי אכן פועל "במטרה לאפשר או לקדם ביצוע מעשה טרור…".

קושי לא מבוטל נוסף מצוי בכך שהגדרה המוצעת איננה מסתפקת במעורבות העקיפה של אותו "חבר בני אדם" ב"מעשה טרור", אלא כוללת בגדריה גם חבר בני אדם הפועל במטרה לאפשר או לקדם "עבירת טרור חמורה". האחרונה מוגדרת כך: "…עבירה לפי חוק זה, למעט עבירה לפי סעיפים 25(א), 27(א) ו-(ג), 28, 35 ו-36". קצרה היריעה מלפרט את תוכנם של האחרונים, אולם בתמצית, ההגדרה הותירה מעשים פליליים רבים יחסית הנופלים בהגדרה של "עבירת טרור חמורה". מכאן שמעשים אלו עלולים להוביל לקרימינליזציה של הנוגעים בדבר (אותם גורמים שאך "מאפשרים" ו"מקדמים"), כמי שפועלים ב"ארגון טרור". כך, למשל, מחדלים הכרוכים בהפרת חובות דיווח שונות הקבועות בפרק ג' להצעת החוק, כמו אי דיווח על פעולה אסורה ברכוש טרור, נופלים עתה בגדר "עבירת טרור חמורה".

למעשה, כל גוף או מוסד ה"חוטא" באחד מאלה, ולו באופן חד פעמי, הופך בעצמו לארגון טרור. אם לא די בזאת, גם כל הארגונים הבאים איתו באינטראקציה לוקים אף הם באותו "חולי". בדרך זו נוצרים באופן פוטנציאלי מעגלים אינסופיים של ארגונים, ה"נתפסים" בסעיף הרחב, מבלי שהם חוטאים בעצמם בפעילות טרור.

המטרה מקדשת את האמצעים – האמנם?

ניסיון להתחקות אחר המוטיבציה שהביאה ליוזמת חקיקה זו מגלה כי הונעה מתכלית ראויה וכי יש לה פנים חיוביות. כפי שראינו, התומכים הנלהבים אף סוברים שמדובר ביוזמה ברוכה וכי "בשלה השעה" לחוקק חוק רחב מימדים שיוכל לשמש אמצעי אפקטיבי ללוחמה בארגוני הטרור. דומה שאין חולק שאמצעי זה חיוני ביותר, כיוון שההתמודדות עם ארגוני טרור שונה מהתמודדות עם תופעות פשיעה אחרות. לארגוני הטרור יש מאפיינים טיפוסיים ובהם היותם, לרוב, בעלי מבנה מסועף ומבוזר, היררכיה פנימית וחלוקת תפקידים בין החברים. כמו כן, לרוב פעילותם מתפרשת על פני שטחים גאוגרפיים נרחבים, והם זוכים לתמיכה חומרית ומורלית מידי גורמים בציבור התומכים בפעילותם. חוסר הנכונות של אותם גורמים לשתף פעולה עם רשויות אכיפת החוק, מכביד על האפשרות לאסוף חומר ראיות גלוי וקביל, שעה שזה נדרש לצורך העמדה לדין של המעורבים בפעילות טרור ובארגוני הטרור. מאפיינים ייחודיים אלה הולידו את הצורך להרחיב את הגדרת "ארגון טרור", לצד הרחבת הגדרות נוספות המופיעות בהצעת החוק. לתפיסת המחוקק, רק "רשת" פלילית רחבה יותר מזו הקיימת כיום, תאפשר התמודדות אמיתית עם התופעה.

אלא שלצד יתרונותיה של ההרחבה הנדונה, הרי שהיא עלולה להוביל לפגיעה בלתי מידתית בזכויות יסוד חוקתיות. בנוסף, היא פותחת פתח עצום להתערבות פסולה בשיח הפוליטי החופשי, החיוני במדינה דמוקרטית, בבחינת "אפס סובלנות" מצד גורמים במערכות הפוליטיות ובמערכות אוכפות החוק. עלול להיווצר מצב שבו, במקום לזהות פעילים "אמיתיים" בארגוני טרור ולעצור אותם, נפגע מיקוד אכיפת החוק ונפגע בכך גם עקרון החוקיות שהוא מאושיות המשפט הפלילי. בטווח הרחוק, הפיזור המתואר פוגע הן בלגיטימיות של המאבק בטרור כמאבק הכרחי ונחוץ למדינת ישראל, והן באפקטיביות שלו במיגור התופעה.

הטבעת החותם "ארגון טרור" עלולה להטביע תג עברייני על חברי ארגון שאינם באמת פעילי טרור, הפועלים לתכלית טרוריסטית. לסברתי, קיים סיכון שיש בדה-לגיטימציה במקרים אלה, כדי לחזק את קשריהם לארגוני הטרור ולעודד את כניסתם לליבת העשייה בתחום הטרור.

זאת ועוד, כבר היום עומדות פעולות ישראל בזירה הביטחונית לעיניהן הבוחנות של מדינות העולם. ישראל נאלצת להתמודד לא פעם עם ביקורות קשות, ולא זוכה ללגיטימציה ותמיכה בינלאומית נרחבת בתחום זה. במיוחד, נראה כי יהיה קשה להדוף ביקורת בפועלה נגד גופים שמידת הלגיטימיות שלהם פחות שנויה במחלוקת, כמו אלה דעסקינן, ה"מאפשרים" ו"מקדמים" טרור מקרב "ארגוני המעטפת".

מודל רצוי

כשם שאדם מוחזק חף מפשע עד שהוכחה אשמתו, ראוי לנהוג באותו משנה זהירות גם כלפי ארגונים החשודים ככאלה שמאפשרים או מקדמים מטרותיהם של ארגוני טרור.

המודל הרצוי אותו אציע, אפוא, אינו "מהפכני" במובן זה ששינוי קל בהצעת החוק הקיימת עשוי לרפא חלק ניכר מהפגמים אותם סקרתי לעיל. הצעת החוק כוללת שתי חלופות לקביעה שארגון כלשהו הוא "ארגון טרור": "ארגון טרור מוכרז" או "חבר בני אדם… שאינו ארגון טרור מוכרז". לטעמי, יש להסתפק בחלופה הראשונה ולהותיר את ההכרזה על ארגון כארגון טרור, כמנגנון בלעדי לקביעה כזו.

מנגנון ההכרזה טומן בחובו בחינה מקצועית, הן ע"י גורמי ביטחון והן ע"י גורמים משפטיים, ומבטיחה בקרה על רמת הראיות המוגשות, בטרם יוכרז ארגון כ"ארגון טרור".

לטעמי, אין מקום להתייחס באופן זהה לארגון טרור שעבר תהליך שבסופו הוטבע עליו החותם "ארגון טרור מוכרז" ולארגון שלא עבר תהליך דומה. מתן האפשרות לבחור בין החלופות מותירה פתח רחב בידי בית המשפט ורשויות האכיפה לפרש לפי ראות עיניהן את ההגדרה "ארגון טרור". יש בכך כדי לעקוף את מנגנון ההכרזה המוצע בהצעת החוק, לפגוע בעקרונות הוודאות והבהירות, שהם ממרכיבי עיקרון החוקיות, ולהביא לפגיעה קשה בזכויות יסוד. ראוי שחקיקה העוסקת במאבק בטרור תהלום את העקרונות החוקתיים המעוגנים בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, את פסקת ההגבלה ואת עקרונות המשפט הבינלאומי, אליהם מחוייבת מדינת ישראל.

בנוסף, בתי המשפט נעדרים יכולת אמיתית לקיים קביעה כזו, בהיעדר כלים הולמים, במיוחד אלה המודיעיניים, ותשתית ראייתית מספקת. היתרון הגדול, לטעמי, בנסיבות העניין הוא יכולתו להישען על הליך מובנה, המחייב מעורבות של רשויות ביטחון, גורמים משפטיים ומאפשר שקילה גם של ראויות חסויות, שלא ניתן להביאן בפני בית המשפט. כמובן שמנגנון מנהלי זה, שאינו תחת העין הבוחנת של המערכת השיפוטית, אינו נקי מקשיים, אך הוא בבחינת "הרע במיעוטו", ועדיף לטעמי על זה המוצע.

סיכום

הגדרת הזרוע הצבאית של חיזבאללה כ"ארגון טרור" היא פעולה שאין חולקים עליה, כיוון שהיא משקפת נאמנה את אופי הארגון ופעולותיו. אולם, גם ההתבוננות בארגון טרור כה מובהק כמו חיזבאללה נעשתה תוך שימוש ב"איזמל מנתחים" ולהכרזה יש אמנם משמעות. אימוץ הגדרת "ארגון טרור", כעולה מהצעת החוק במתכונת המוצעת, יהווה צעד בלתי מידתי ופוגעני מדי, העלול להוביל לפגיעה חריפה ובלתי מידתית בזכויות אדם, שמדינת ישראל כה חרדה להן. בעת כתיבת רשימה זו, הצעת החוק עברה קריאה ראשונה. לכן, ראוי כי המחוקק ייתן דעתו לדבר – ויפה שעה אחת קודם.

* ענבר בן ארי היא סטודנטית שנה ג׳ בפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל אביב וחברת מערכת עיוני משפט לז.

Advertisements