פוסט אורח מאת אלעד זיגלמן*

ב-28 ביוני 2010 עברה בקריאה שנייה ושלישית הצעת חוק של חברי הכנסת אורי אורבך ויעקב כץ שמטרתה לחייב יצרני מזון לסמן על עטיפת מוצריהם את כמות הסוכר שמכיל המוצר.

בדברי ההסבר להצעת החוק, מסבירים חברי הכנסת את המצב הקיים, בו מסומנים על המוצרים רק הערכים הכלליים של חלבונים, פחמימות, שומנים ונתרן, ואין כל חובה לפרט את חלוקת הפחמימות בין סוכרים, פחמימות מורכבות וסיבים תזונתיים. בהמשך נכתב כי ציון מפורש של כמות הסוכר במוצר יאפשר לצרכנים "לבחור באופן מושכל יותר את המזון שהם רוכשים, ויתרום לבריאות הציבור ולצמצום תופעת ההשמנה והשלכותיה הבריאותיות החמורות לאורך זמן".

מבלי להיכנס לפירוט יתר לגבי השלכותיה הבריאותיות של צריכת סוכר, אציין בכלליות כי מחקרים רבים הראו קשר חזק בין צריכה של סוכר בכמויות גבוהות (שכבר מזמן הפכו להיות צריכה "נורמלית" במדינות מערביות) למגוון רחב של מחלות – ביניהן סרטן, מחלות לב, טרשת עורקים, סכרת מסוג 2, והשמנת יתר.

ואכן הצעת החוק, שזכתה לכינוי "חוק הסוכר", התקבלה בכנסת ותוקנה פקודת בריאות הציבור (מזון) [נוסח חדש], תשמ"ג-1983 (להלן אתייחס אליה כ-'הפקודה') ביום 7.7.2010 (תיקון מס' 4).

טרם אפנה לדון בתיקון גופו, ברצוני לעמוד על נקודת ביניים מעניינת. ח"כ אורבך אמר שבתחילה, חזונו היה כי על כל מוצר יופיע איור פשוט של מספר כפיות הסוכר שמכיל המוצר. בהמשך, החליט שמדובר במהלך "אגרסיבי מדי" אשר "יהרוס את תעשיית המזון בישראל". כבר בנקודה זו ניתן לשאול: האם יתכן שגילוי נאות של רכיבי המזון שהצרכן שוקל לצרוך, באופן שיאפשר בחירה מודעת ומושכלת, הוא מהלך "אגרסיבי מדי"? לדידי, את הנסיגה מאיור כפיות הסוכר ניתן לייחס ל-2 סיבות עיקריות.

הראשונה, לחץ מצד יצרניות המזון. מובן שהמהלך יזכה להתנגדות רחבה מצד היצרניות, כיוון שהוא חושף מידע שהאינטרס המסחרי שלהן מבקש להסתיר. חשיפת הצרכנים למידע הנ"ל, כך קיוו הרי חברי הכנסת, תגרור בחירה מושכלת יותר של הצרכנים. אם תגובת השוק תהיה הימנעות מצריכה (או הפחתתה) של מוצרים עתירי סוכר, הרי שבטווח הקצר יהיה פיחות ניכר בהכנסות היצרניות, ובטווח הארוך הן יאלצו ככל הנראה לחולל שינוי. כמובן שלא ניתן לבוא בטענות ליצרניות המזון, במידה ואכן הפעילו לחצים בנושא. הרי ברור שהן ידאגו לאינטרסים העצמיים שלהן. עם זאת, עולה השאלה: האם יש לבכר את האינטרס המסחרי לרווח של יצרניות המזון על פני בחירה אוטונומית, בריאה, ומושכלת של הציבור? בחירה שבשוק מתפקד תביא להתאמות מצד היצרניות ותיצור מציאות חדשה ובריאה קצת יותר בשביל כלל הצרכנים?

סיבה שנייה שניתן להשמיע, הינה חשש מתגובה כה חריפה של השוק שיביא לקריסה של תעשיית המזון. כמובן שמדובר במצב שאינו רצוי, אשר יגרום לפגיעה בכלכלה ואבדן מקומות עבודה רבים במשק. ברם, ברצוני לערער את לגיטימיות הטיעון הנ"ל. ראשית, כיוון שמוצרי מזון ידועים בתור מוצרים בעלי ביקוש קשיח יחסית, ולכן סביר יותר שתגובת תהא מעבר מצריכה של מוצרים מזיקים לצריכה בריאה יותר, ולא הפסקת הצריכה. שנית, במידה ותגובת השוק אכן תהיה כה חריפה, יש בכך בכדי להעיד על מהותיות וחשיבות המידע שהוסתר מהצרכנים משך זמן כה רב. ככל שהצרכנים יגיבו באופן קיצוני יותר, חשיבות המידע בשבילם גבוהה יותר, והסתרתו הינה שוב ביכור של אינטרס כלכלי של התעשייה על פני בריאות ואוטונומיה של הציבור.

כך או כך, לא זה הנתיב בו בחרו נציגינו ללכת. בכל אופן, עדיף משהו על פני לא כלום. אמשיך לבחון את השתלשלות העניינים הנוגעים לחוק הסוכר:

בתיקון הפקודה נוסף סעיף אחד ויחיד – סעיף 3ב. כותרתו "תקנות בדבר סימון סוכרים", וזו לשון הסעיף: "שר הבריאות, באישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, יקבע הוראות בדבר חובת סימון תזונתי של הסוכרים במזון ארוז מראש כהגדרתו לפי פקודה זו."

ואמנם, מאז תיקון הפקודה, תוקנו תקנות בריאות הציבור (מזון) (סימון תזונתי), תשנ"ג-1993 (אליהן אתייחס להלן כאל 'התקנות') שלוש פעמים: ב-31.7.2011, ב- 17.5.2012, וב-30.8.2012. אך אף אחד מהתיקונים הללו אינו כולל כל התייחסות לסוכר או לסימונו. לצורך השלמת התמונה, אציין שהתקנות כללו התייחסות לסימון סוכרים עוד בנוסחן המקורי: חלק ג' לתוספת הראשונה בתקנות מדגים הצגה נפרדת של סוכרים, עמילנים וסיבים תזונתיים. ברם, ההתייחסות היחידה לאותו חלק ג' נמצאת בסעיף 4(א) לתקנות, שכותרתו "סימון נוסף", והוא קובע שבנוסף לסימון הבסיסי "רשאי אדם לסמן מזון בפרטי סימון נוספים כמפורט בתוספת הראשונה, בחלקים ב' ו-ג', כולם או חלקם". כלומר, סימון הסוכר במזון היה קיים עוד מאז הסדרתן הראשונית של התקנות בתור סימון רשות (והרי בפועל אין זה מפתיע שתעשיית המזון בוחרת לוותר על הפריווילגיה), ועל אף ההבנה של ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת (שם נידונה ואושרה הצעת החוק) את חשיבות הנושא, נראה שכבר קרוב לשלוש שנים תמימות לא הפך סימון הסוכר לנוהל מחייב.

ניתן להעלות את השאלה האם קביעת החוק בדבר סימון הסוכר יצרה לשר הבריאות סמכות חובה לקביעת ההוראות או שמא מדובר בסמכות רשות. על אף שמדובר בשאלה חשובה לצורך בחינת התקינות המנהלית של העניין, היא אינה עולה בהקשר של רשימה זאת. מטרת הרשימה הינה להצביע דווקא על הבעייתיות הנורמטיבית (ולא המנהלית) של אי יישום החוק ולהעלות שאלות על תפקידנו שלנו בנושא, כציבור.

ומכאן, שרשימה זו אינה מפנה ביקורת כלפי חברי הכנסת שגיבשו את הצעת החוק או הועדה שאישרה אותה. הם, לכל הפחות, זיהו את הבעיה ויזמו את השינוי. עם זאת, קיים מרחק עצום בין המצוי לרצוי בנוגע לסימון הסוכר – רעיון כל כך פשוט שמיושם במדינות רבות בעולם. אם נוסיף למשוואה את העובדה שסימון כאמור יעניק לנו (הצרכנים) קצת יותר שקיפות לגבי מה שאנו בוחרים להכניס לגופנו, ויאפשר לקבל בחירות קצת יותר מוצלחות לגבי תזונה ובריאות, נתקשה שלא לתהות מה מסכל את יישום הסימון גם בישראל. תהיות אלו אף מתגברות לאור העובדה ששאיפת המחוקק המקורית (סימון בדרך של איור המציין את מספר כפיות הסוכר במוצר) מותנה עוד בשלב הראשון, לאור הדאגה לתעשיית המזון.

בהקשר זה מעניין להזכיר את פסיקתו של ביהמ"ש העליון של מדינת ניו-יורק שביטל לאחרונה תקנה של ראש עיריית ניו-יורק, מייקל בלומברג, שהגבילה מכירת משקאות ממותקים בכוסות/בקבוקים בנפח של למעלה מ-473 מ"ל. עיון בנימוקי השופט חושף מס' הסברים: פגיעה לא שוויונית בעסקים (כיוון שהתקנה חלה על מסעדות ומזנונים אך לא על מכולות וחנויות), שלילת יכולת הבחירה של הצרכן, יישום סלקטיבי (התקנה חלה על משקאות קלים ממותקים, אך לא על משקאות ממותקים מבוססי חלב כגון מילקשייק), ואפקטיביות שנויה במחלוקת (צרכנים עדיין יוכלו למלא כוסות קטנות יותר כמה פעמים שירצו).

אולם, נדמה שאף לא אחד מאותם נימוקים שהתאימו לפסילת התקנה בניו-יורק יפה לענייננו. בעוד ששתי היוזמות מנסות להגן על הציבור מפני צריכת סוכר מסוכנת, הרי שהצעת החוק של חברי כנסת אורבך וכץ חלה על כל מוצר וכל בית עסק באופן שווה, והיכן שהצעתו של בלומברג שוללת את יכולת הבחירה של הצרכן, הצעתם של אורבך וכץ מחזקת אותה.

לאחר שגם בחיפוש מעבר לים לא נמצאו טעמים שעשויים להצדיק את אי-יישום החוק בענייננו, קשה להעלות על הדעת טעמים כאלו מעבר לאינטרסים המסחריים שהזכרתי קודם (אותם אינטרסים שגרמו, לדעתי, ל-"עידון" שעבר החוק עוד בראשית דרכו). ואם כך, הרי שקיבלנו יוזמה שכל מטרתה הייתה לטובת הציבור ונגעה לזכויותינו הבסיסיות ביותר (אוטונומיה, חופש מידע, בריאות), אשר סוכלה באופן כזה או אחר לטובת רווח כלכלי של מגזר צר.

ניתן כמובן להתחיל ולחפש אל מי להפנות את האצבע המאשימה, אך לדידי ראשית כל כציבור, עלינו לערוך בדק בית. ברצוני לבצע מהלך הפוך מאותו מעבר מוכר "מן הכלל אל הפרט", ולהתרחב דווקא מן הפרט אל הכלל: על אף ההד התקשורתי ש"חוק הסוכר" זכה לו בזמנו, ברור לגמרי שהחוק לא השיג את מטרותיו. הוא לא יושם בפועל, ולכן, לצערנו הרב, לא קירב אותנו כהוא זה אל עבר חיים בריאים יותר. אך פרט למקרה העגום הנ"ל, איש לא יודע כמה "חוקי סוכר" נוספים קיימים במדינתנו, אשר בירכנו על חקיקתם מבלי שזכינו ליהנות מפירותיהם, ובינתיים יישומם נזנח ונשכח לגמרי.

"חוק הסוכר" אינו מהווה במקרה זה אלא משל. משל לחולשת הרשות המחוקקת (שהעבירה את החוק) אל מול הרשות המבצעת (שמעולם לא יישמה אותו). משל לנציגי ציבור שעוצרים שלב אחד מוקדם מדי, אך לא לפני שזקפו לעצמם קרדיט על מהלך שמעולם לא הושלם. משל להשפעת בעלי הון על רשויות השלטון, שזוכים לעדיפות על פני טובת הציבור. ויותר מכל, משל לציבור אדיש שככל הנראה פשוט התרגל כבר להנמיך ציפיות ולהסתפק במועט.

הרי ברור לכל שכשתעלה השאלה: האם ניתן להגיד שעבודת המחוקק הסתיימה ואנו כציבור התרצינו עם העברת החוק, ללא קשר ליישומו בהמשך? התשובה תהיה אחת – לא. אם כך, מדוע אין אנו מרגישים כי זה הוא תפקידנו לדאוג שנקבל את המגיע לנו, בפועל, ולא רק על דפי הרשומות?

לדידי, עלינו לזנוח את האדישות ולדאוג להעביר ביקורת באופן שוטף ואקטיבי על תפקוד נבחרינו. אל לנו להמתין לאירועים ברומו של עולם ולצאת בעקבותיהם במחאה גרנדיוזית אחת לכמה שנים, אלא למצוא את דרכנו להזכיר כדבר שבשגרה שטרם שכחנו את המגיע לנו ואנו עוקבים ומצפים.

* אלעד זיגלמן הוא סטודנט שנה ב' למשפטים וחשבונאות באוניברסיטת ת"א, חבר מערכת עיוני משפט לז. הפוסט מתפרסם במסגרת שיתוף פעולה בין "הטרקלין" לכתב העת "עיוני משפט".

מודעות פרסומת