מאת גילעד רוגל
סעיף 250 לפקודת העיריות מסמיך עירייה להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לה לבצע את הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי דין או לסייע לה בביצועם. סעיף 251(1) קובע כי עירייה רשאית לקבוע בחוק עזר הוראות בדבר תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות בקשר לדברים האמורים בסעיף 250, וסעיף 251(2) מסמיך את העירייה להטיל בחוק עזר חובת רישוי וחובת תשלום אגרת רישוי בקשר לאותם דברים .
ביום 18/8/2011 ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 1600/08, מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב שהפריך את כל הנחות היסוד המוכרות לי בתחום המיסוי המוניציפאלי יחד עם עוד כמה עקרונות יסוד בתחום המשפט המנהלי.
עיריית תל אביב הטילה אגרת שילוט בגין מודעות פרסומת שהודבקו על דפנות אוטובוסים הנוסעים בתחומה. חברת "מקסימדיה", העוסקת בפרסום חוצות, הגישה לבית המשפט המחוזי בתל אביב תביעה (שנדחתה) בה היא דרשה לקבל החזר של אגרות שילוט שנדרשה לשלם לעיריית תל אביב עבור הדבקת מודעות פרסום על הדופן של אוטובוסים . כעקרון, החבות באגרה חלה על חברת "דן" אך זו השכילה לגלגל את האגרה על חברת "מקסימדיה" שזכתה במכרז.
לטענת "מקסימדיה", לעירייה לא הייתה סמכות לגבות אגרת שילוט עבור פרסומות המודבקות על אוטובוסים, בנימוק שהאוטובוסים נוסעים בתחומן של רשויות מקומיות נוספות ולא רק בתל – אביב. כן נטען על ידי החברה, כי האגרה אינה אלא מס מוסווה שהוטל ללא סמכות, כיוון שהעירייה אינה מעניקה לה כל שירות כנגד האגרה וכמו כן, החברה טענה כי היא מופלית לעומת בעליהם של כלי רכב פרטיים שעליהם שלטי פרסומת, הואיל ואינם נדרשים לשלם לעירייה אגרת שילוט.
מקור הסמכות של עירייה לחוקק חוק עזר המטיל אגרת שילוט הוא סעיף 246 לפקודת העיריות (המנדטורית), בו נאמר כי "העירייה תפקח על הצגת מודעות , שלטים וטבלות במקומות עסק או על גבי לוחות או במקומות אחרים, או תאסור הצגתם" , ובית המשפט העליון פסק כי סעיף זה חל גם על שילוט המודבק על אוטובוסים.
בית המשפט פסק כי תכליתו של סעיף 246 לפקודת העיריות היא "… דאגה לבטיחות הציבור, הסדרת השימוש במרחב הציבורי, מניעת הצגתו של פרסום הפוגע ברגשות הציבור, וכן הסדרת המראה החזותי של השילוט לטובת השמירה על מראה פני העיר וניקיונה" וכי תכלית זו מוגשמת גם ע"י הטלת חובת רישוי ותשלום אגרה על מודעות פרסומת על גבי אוטובוסים.
"מקסימדיה" תלתה את חוסר הסמכות בכך שהאוטובוסים נוסעים בתחומן של מספר ערים. ואולם, הטענה הייתה צריכה להיות כי מלכתחילה, לעירייה אין כל סמכות לפקח על חזות כלי רכב. מושכלות ראשונים של עיקרון חוקיות המינהל, מחייבים את קיומו של מקור סמכות מפורש, אך יגענו ולא מצאנו הוראת חוק המסמיכה עירייה לפקח על חזותם של כלי הרכב הנוסעים בתחומה ובית המשפט כלל לא בחן אם פעולת העירייה עומדת בעיקרון היסוד של חוקיות המינהל.
סעיף 249 לפקודת העיריות מכיל רשימה של סמכויות העירייה ואמנם בסעיף קטן 13(א) מצאנו את הסמכות "להורות בדבר שמירת המראה של חזיתות הבתים, לרבות סיודן ושיפוצן" אך לא מצאנו זכר לסמכות דומה בנוגע לחזותם של כלי רכב הנעים במרחב בעירוני.
בהקשר של הטלת מיסים ותשלומי חובה הפסיקה דורשת הקפדה ייתרה ונפסק כי "להטלת מס נתבע מן החוק כי ידבר אלינו בלשון צחה וברורה" (בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ). בענייננו, לא הוענקה לעירייה סמכות בחוק לפקח על החזות והאסטטיות של כלי הרכב הנעים במרחב העירוני ואין לדעת מדוע הניח בית המשפט כמובן מאליו שלעירייה נתונה הסמכות לעשות זאת.
אשר לתכלית הרישוי, הבית המשפט העליון פסק כי הרגולציה של מודעות על אוטובוסים "שומרת על חזות פני העיר" ואולם מדוע להסתפק באוטובוסים? הרי אותו "היגיון" , תומך גם ברגולציה של שלטים על כלי רכב שאינם אוטובוסים, בין אם מדובר בשלטי זיהוי של חברה מסחרית ובין אם מדובר במשאית שעליה נכתב באותיות ענק "שתו קוקה קולה"!
וכיצד צלח בית המשפט את המכשול הזה? בית המשפט פסק כי אין דין פרסומת על אוטובוסים כדין הצבת שלטי זיהוי על כלי רכב פרטיים, הואיל ובכלי רכב פרטיים לא מתבצע תשלום עבור הפרסום. בכל הכבוד הראוי, נימוק זה נעדר היגיון, שהרי מימוש התכלית של "שמירת חזות פני העיר", אינה מושפעת במאום מן השאלה אם הפרסום נעשה תמורת תשלום אם לאו! בניסיון למצוא נימוק נוסף, בית המשפט קובע כי מידת החשיפה של הציבור לפרסום על אוטובוסים היא גדולה יותר מאשר פרסום על גבי כלי רכב אחרים אך נימוק זה מופרך עובדתית, שהרי אין כל הבדל חזותי בין דופן של אוטובוס ובין דופן של משאית ענק שעליה כתוב באותיות ענק "שתו קוקה קולה" ….
לשיטתו של בית המשפט , האוטובוסים "הם בבחינת "במה" להצבת מודעות פרסומת לעיני התושבים והם משפיעים על החזות העירונית ועל המרחב הציבורי" ואולם, אותו "היגיון", חל הן כלי רכב אחרים והן על שמשיות ניידות בחוף הים .
לא נהיר כלל ועיקר מהי תכלית הרגולציה של שילוט על אוטובוסים: האם מטרת הרגולציה היא פיקוח על מימדיו של השלט? בוודאי שלא, שהרי גודל השלט נובע מגודל האוטובוס ואין לעירייה כל עניין בקביעת גודלו. האם מטרת הרגולציה היא עיצוב מודעת הפרסומת? בוודאי שלא, שהרי אין לעירייה כל סמכות בנושא עיצוב המודעה ובחירת צבע וגוונים. האם מטרת הרגולציה היא תוכן הפרסום, כגון איסור על הצגת אישה בבגד ים בפרסומת לבגדי ים או בכלל דמויות של נשים? בוודאי שלא, שהרי אין זו סמכותה של עירייה .
היה אפוא טעם רב בטענתה של חברת "מקיסמדיה" כי לנוכח היעדר תכלית אמיתית בבסיס האגרה, מדובר למעשה במס לכל דבר שהוטל ללא סמכות. אגרה היא תשלום המוטל בזיקה למשאב ציבורי או שירות מסוים שניתן בגינה ואולם, במקרה הנדון, הוכח כי העירייה אינה מקצה משאב ציבורי כלשהו תמורת האגרה . בית המשפט פסק כי יש לעירייה הוצאות בנוגע למתן הרישיון והטיפול בו ואולם, בהיעדר סמכות לבצע רגולציה של מודעות פרסום על גבי כלי רכב, ממילא אין לעירייה סמכות להטיל אגרה למימון הרגולציה הזאת.
קשה שלא לעמוד על הדיסוננס בולט בין פסקי דין שבהם בית המשפט העליון דקדק (ובצדק) בעיקרון החוקיות לעומת פסק דין זה בו חלה התעלמות מוחלטת של בית המשפט מעיקרון יסוד זה והתוצאה היא הטלת "מס אוויר" תוך פגיעה בזכות הקניין, פגיעה בחופש העיסוק ופגיעה בחופש הביטוי המסחרי (COMMERCIAL SPEECH).
יובל אמר:
גילי, תודה על עוד פוסט מעניין. לטעמי, מורכבות פסק הדין היא בנקודה נוספת – האפשרות לגבות אגרה בחוק עזר שלא רק על בסיס "עלות השירות". כדבריו של השופט פוגלמן – "יודגש כי גובה האגרה בעד שירות מסוים אינו נגזר אך ורק משיקולי עלות השירות. "אפשר שאגרה תשמש גם מקור הכנסה לגוף ציבורי, מעל ומעבר העלות של השירות, ואפשר גם שגובה האגרה ייקבע על פי שיקולי מדיניות הקשורים לשירות הנדון"
gilirogel אמר:
מסכים אתך שעקרונית אגרה אינה נגזרת רק מעלות השירות אבל חייב להינתן שירות כלשהו! לדוגמה ראה פסק הדין של בית המשפט העליון בעניין התאחדות הקבלנים נגד עיריית מודיעין שפסל אגרת חיבור רשת כאשר לא בוצע חיבור רשת וזה אותו דבר. מה שלא פחות מטריד , הוא עצם הטלת מיסוי עירוני על כלי רכב ללא כל סמכות ועל פי אותו היגיון אפשר להטיל מיסוי על כל דבר שזז כאשר הצידוק לאגרה הוא עצם המימון של הרגולציה הלא חוקית. כדברי אבי המנוח: זה כמו לנעול אל המגרה ולזרוק את המפתח פנימה לפני שהיא ננעלת…
Yoram Gat אמר:
אין לי מושג מה המצב החוקי בעניין אבל מבחינה עקרונית איני רואה מה פסול בהטלת מס על פרסומות על אוטובוסים. מדובר מבחינתי בזיהום ויזואלי של המרחב הציבורי ואין שום סיבה שלא להרתיע את הפעילות הזו באמצעות מיסוי. אפשר לדעתי גם לשקול איסור מוחלט של התופעה הזו.
gilirogel אמר:
העמדה שלך היא עמדה עקרונית בנוגע לזיהום המרחב הציבורי ע"י פרסומות שזו סוגייה בפני עצמה אבל זו לא אחת מן התכליות של המיסוי מוניציפאלי .
Yoram Gat אמר:
> לא אחת מן התכליות של המיסוי המוניציפאלי
על סמך מה אתה קובע זאת?
ככלל, צמצום מרחב הפעילות של המדיניות הציבורית מקטין את היכולת של הרשויות לייצג את האינטרס הציבורי.
gilirogel אמר:
זה נובע מעיקרון חוקיות המינהל. תעיין בסעיף הסמכויות של עירייה ותראה שלא קיימת סמכות כזו. זו כל הבעייה.
Yoram Gat אמר:
לא ברור לי מקור טענתך: העירייה מוסמכת לפקח על הצגת מודעות (סעיף 246), ומוסמכת לחוקק חוקים (250) ובכלל זה להטיל אגרות (251) על מנת לאפשר לעירייה לבצע את סמכותה.
ברור שאפשר לפרש חוקים ככל העולה על דעתך, אבל נראה לי שהפירוש של השופטים הוא סביר לחלוטין הן מבחינת הכתוב והן מבחינת המנהל התקין.
Gili אמר:
אין לעירייה סמכות לפקח על מודעות פרסומת על כלי רכב
gilirogel אמר:
סעיף 246 לפקודת העיריות, מסמיך עירייה לפקח על הצגת מודעות ושלטים במקומות עסק או על גבי לוחות מודעות או במקומות אחרים. מתוך הקשר הדברים , ברור כי המילים "במקומות אחרים" מתייחסות למקומות במרחב הפיזי העירוני אבל כלי רכב הם לא חלק מן המרחב הפיזי הנתון לפיקוח העירייה .
Yoram Gat אמר:
כאמור, הפירוש שלך אפשרי אבל רחוק מלהיות הכרחי. בית המשפט חשב אחרת – ולדעתי טוב שכך. הרעיון שרצוי להגביל ככל האפשר את מרחב המדיניות הציבורית הוא פסול. ספציפית, אחד מתפקידי העירייה הוא לדאוג לחזות העיר ולשלטים (נייחים או ניידים) ישנה השפעה ניכרת על חזות העיר.
ziv אמר:
גילעד, מה שהופך את זה לבלתי חוקי הוא העובדה שהאוטובוס הוא נייד? לא מזמן הייתי בפראג ובמקום די מרכזי בעיר חונה דרך קבע ואן ועליו שלט בעברית(!) שמפרסם מסעדה כשרה בהנהלת חסידי חב"ד. האם הטלת אגרה על רכב כזה, כמובן בכפוף לכך ש"יש תמורה לאגרה" וכו', היתה חוקית בעיניך?
gilirogel אמר:
אינני יודע מה החוק בפראג אבל אני לא מכיר סעיף בפקודת העיריות בישראל המסמיך עירייה לפקח על העיצוב של כלי רכב או על התוכן של הפרסומות שיש עליהם. בהיעדר סמכות פיקוח -אין ממילא סמכות להטיל אגרה. סעיף 246 לפקודת העיריות, מסמיך עירייה לפקח על הצגת מודעות ושלטים במקומות עסק או על גבי לוחות מודעות או במקומות אחרים. מתוך הקשר הדברים , ברור כי המילים "במקומות אחרים" מתייחסות למקומות במרחב הפיזי העירוני אבל כלי רכב הם לא חלק מן המרחב הפיזי הנתון לפיקוח העירייה .
ziv אמר:
זאת כבר שאלה של פרשנות. גם רכב יכול לשמש פונקציונלית כלוח מודעות, או להחשב כמקום אחר.
ברמה היותר כללית, יש עיריות שאוסרות בתמרורים חניה של רכבים עם שלטי מכירה במקומות מרכזיים, גם אם זה מקום חניה חוקית. ראיתי את זה בחיפה למשל, מקום שבו הדין הישראלי עדין חל. כלומר, העיריות כן רואות את הפיקוח על כלי רכב כחלק מסמכותן. כמובן שטעות אחת לא מצדיקה אחרת, אבל לפחות נסתרת הטענה המשתמעצ שמדובר בסוג של אופורטוניזם.
gilirogel אמר:
השאלה היא מה מותר לעירייה לפי החוק ולא מה היא עושה בפועל. יש עיריות שעושות דברים שהן לא הוסמכו ( האם זה חדש לך?) . אשר לשאלה אם רצוי להסמיך עיריות לפקח על שילוט של כלי רכב- היכן זה ייעצר? ומדוע שלא ייפקחו על התוכן והעיצוב של מה שכתוב על ה-T SHIRT שלי באותה מידה?? אני מכיר כמה טי שרטים ממש מעצבנים…
Yoram Gat אמר:
הרעיון שאפשר לקבוע בחוק מראש את סמכויות העירייה כך שלא ייעשה בהן שימוש לרעה הוא מוטעה. אם תיתן לעירייה סמכויות כלשהן תמיד אפשר יהיה לעשות בהן שימוש לרעה. אם הטיעון שלך הוא שהטלת מיסוי על שלטים על אוטובוסים יוביל בסופו של דבר להגבלת סוג החולצות שאפשר ללבוש אז ברור שהטיעון הזה בלתי משכנע. באותה מידה אפשר לטעון שאיסור הפרת השקט בלילות יביא בסופו של דבר להגבלת זכות הדיבור.
Rotem Bejerano אמר:
שלום,
ציין השופט ששילוט ע"ג רכבים פרטיים (קוקה קולה וכו'…) הינו למטרת זיהוי ואינו דורש רישוי או אגרה. מה ההבדל כשמציבים שלט מעל חנות
שנותן לתושבים אפשרות לזהות באיזה עסק מדובר? דבר נוסף, אם האגרה
היא שרירותית ומופקדת באותו חשבון של גביית הארנונה למה צריך אגרה?
דבר אחרון, העיריות טוענות שהן מפקחות על השילוט לטובת כלל התושבים, מדוע האגרה מוטלת רק על בעלי עסקים?
ראובן פרדס אמר:
בוקר טוב. אכן התעוררתי קצת מאוחר (שלוש שנים), אבל פסק הדין מטריד גם אותי. העקרון המוביל בתחשיבים הנערכים לקביעת תעריפי אגרות והיטלים מוניציפליים הינו עקרון האיזון בין הכנסות הרשות להוצאותיה, והנה פסק דין זה שובר ממש עקרון זה בעודו נסמך על פסקי דין שדווקא הבהירו את חשיבותו של עקרון זה (למשל: עניין השלטון המקומי בחדרה ועניין ארגון הקבלנים בחולון). האמנם התכוון בית המשפט לנתק ממש את המגבלה שנקבעה לא אחת בפסיקה? בית המשפט גם לא קבע כל מבחן לסבירות גובה האגרה. האם הכל מותר?
gilirogel אמר:
צודק לחלוטין. זה עוד אבסודר שמתווסף לרשימה ארוכה. מה קורא עם אוטובוס שעובר בכמה ערים? הוא יישלם בכל אחת מהן את האגרה??