מאת גילעד רוגל

סעיף 250 לפקודת העיריות מסמיך עירייה להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לה לבצע את הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי דין או לסייע לה בביצועם. סעיף 251(1) קובע כי עירייה רשאית לקבוע בחוק עזר הוראות בדבר תשלום אגרות, היטלים או דמי השתתפות בקשר לדברים האמורים בסעיף 250, וסעיף  251(2) מסמיך את  העירייה להטיל בחוק עזר חובת רישוי וחובת תשלום אגרת רישוי בקשר לאותם דברים .

ביום  18/8/2011 ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 1600/08, מקסימדיה פרסום חוצות בע"מ נ' עיריית תל אביב שהפריך את כל הנחות היסוד המוכרות לי בתחום המיסוי המוניציפאלי יחד עם עוד כמה עקרונות יסוד בתחום המשפט המנהלי.

עיריית תל אביב הטילה אגרת שילוט בגין מודעות פרסומת שהודבקו על דפנות אוטובוסים הנוסעים בתחומה. חברת "מקסימדיה", העוסקת בפרסום חוצות, הגישה לבית המשפט המחוזי בתל אביב תביעה (שנדחתה) בה היא דרשה לקבל החזר של אגרות שילוט שנדרשה לשלם לעיריית תל אביב עבור הדבקת מודעות פרסום על הדופן של אוטובוסים . כעקרון, החבות באגרה חלה על חברת "דן" אך זו השכילה לגלגל את האגרה על חברת "מקסימדיה" שזכתה במכרז.

לטענת  "מקסימדיה", לעירייה לא הייתה סמכות לגבות אגרת שילוט עבור פרסומות המודבקות על אוטובוסים, בנימוק שהאוטובוסים נוסעים בתחומן של רשויות מקומיות נוספות ולא רק בתל – אביב. כן נטען על ידי החברה,  כי האגרה אינה אלא מס מוסווה שהוטל ללא סמכות, כיוון שהעירייה אינה מעניקה לה כל שירות כנגד האגרה וכמו כן, החברה טענה כי היא מופלית לעומת בעליהם של כלי רכב פרטיים שעליהם שלטי פרסומת, הואיל ואינם נדרשים לשלם לעירייה אגרת שילוט.

מקור הסמכות של עירייה לחוקק חוק עזר המטיל אגרת שילוט הוא סעיף 246 לפקודת העיריות (המנדטורית), בו נאמר כי  "העירייה תפקח על הצגת מודעות , שלטים וטבלות במקומות עסק או על גבי לוחות או במקומות אחרים, או תאסור הצגתם" , ובית המשפט העליון פסק כי סעיף זה חל גם על שילוט המודבק על  אוטובוסים.

בית המשפט פסק כי תכליתו של סעיף 246 לפקודת העיריות היא "… דאגה לבטיחות הציבור, הסדרת השימוש במרחב הציבורי, מניעת הצגתו של פרסום הפוגע ברגשות הציבור, וכן הסדרת המראה החזותי של השילוט לטובת השמירה על מראה פני העיר וניקיונה" וכי תכלית זו מוגשמת גם ע"י הטלת חובת רישוי ותשלום אגרה על מודעות פרסומת על גבי אוטובוסים.

"מקסימדיה" תלתה את חוסר הסמכות בכך שהאוטובוסים נוסעים בתחומן של מספר ערים. ואולם, הטענה הייתה צריכה להיות כי מלכתחילה, לעירייה אין כל סמכות לפקח על חזות כלי רכב. מושכלות ראשונים של עיקרון חוקיות המינהל,  מחייבים את קיומו של מקור סמכות מפורש, אך יגענו ולא מצאנו הוראת חוק המסמיכה עירייה לפקח על חזותם של  כלי הרכב הנוסעים בתחומה ובית המשפט כלל לא בחן אם פעולת העירייה עומדת בעיקרון היסוד של חוקיות המינהל.

סעיף 249 לפקודת העיריות מכיל רשימה של סמכויות העירייה ואמנם בסעיף קטן 13(א) מצאנו את הסמכות "להורות בדבר שמירת המראה של חזיתות הבתים, לרבות סיודן ושיפוצן" אך לא מצאנו זכר לסמכות דומה בנוגע לחזותם של כלי רכב הנעים במרחב בעירוני.

בהקשר של הטלת מיסים ותשלומי חובה הפסיקה דורשת הקפדה ייתרה ונפסק כי "להטלת מס נתבע מן החוק כי ידבר אלינו בלשון צחה וברורה" (בג"ץ 4140/95 סופרפארם (ישראל) בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ). בענייננו, לא הוענקה לעירייה סמכות בחוק לפקח על החזות  והאסטטיות של כלי הרכב הנעים במרחב העירוני ואין לדעת מדוע הניח בית המשפט כמובן מאליו שלעירייה נתונה הסמכות לעשות זאת.

אשר לתכלית הרישוי, הבית המשפט העליון פסק כי הרגולציה של מודעות על אוטובוסים "שומרת על חזות פני העיר" ואולם מדוע להסתפק באוטובוסים?  הרי אותו "היגיון" , תומך גם ברגולציה של שלטים על כלי רכב שאינם אוטובוסים, בין אם מדובר בשלטי זיהוי של חברה מסחרית ובין אם מדובר במשאית שעליה נכתב באותיות ענק "שתו קוקה קולה"!

וכיצד צלח בית המשפט את המכשול הזה? בית המשפט פסק כי אין דין פרסומת על אוטובוסים כדין הצבת שלטי זיהוי על כלי רכב פרטיים, הואיל ובכלי רכב פרטיים לא מתבצע תשלום עבור הפרסום.  בכל הכבוד הראוי, נימוק זה נעדר היגיון, שהרי מימוש התכלית של "שמירת חזות פני העיר", אינה מושפעת במאום מן השאלה אם הפרסום נעשה תמורת תשלום אם לאו!  בניסיון למצוא נימוק נוסף, בית המשפט קובע כי מידת החשיפה של הציבור לפרסום על אוטובוסים היא גדולה יותר מאשר פרסום על גבי כלי רכב אחרים אך נימוק זה מופרך עובדתית, שהרי אין כל הבדל חזותי בין דופן של אוטובוס ובין דופן של משאית ענק שעליה כתוב באותיות ענק "שתו קוקה קולה"  ….

לשיטתו של בית המשפט , האוטובוסים "הם בבחינת  "במה" להצבת מודעות פרסומת לעיני התושבים והם משפיעים על החזות העירונית ועל המרחב הציבורי" ואולם, אותו "היגיון", חל הן כלי רכב אחרים והן על  שמשיות ניידות בחוף  הים .

לא נהיר כלל ועיקר  מהי  תכלית הרגולציה של שילוט על אוטובוסים: האם מטרת הרגולציה היא פיקוח על מימדיו של השלט? בוודאי שלא, שהרי גודל השלט נובע מגודל האוטובוס ואין לעירייה כל עניין בקביעת גודלו. האם מטרת הרגולציה היא עיצוב מודעת הפרסומת? בוודאי שלא, שהרי אין לעירייה כל סמכות בנושא עיצוב המודעה ובחירת צבע וגוונים. האם מטרת הרגולציה היא תוכן הפרסום, כגון איסור על הצגת  אישה בבגד ים בפרסומת לבגדי ים או בכלל דמויות של נשים? בוודאי שלא, שהרי אין זו סמכותה של עירייה .

היה אפוא טעם רב בטענתה של חברת "מקיסמדיה" כי לנוכח היעדר תכלית אמיתית בבסיס  האגרה, מדובר למעשה במס לכל דבר שהוטל ללא סמכות. אגרה היא תשלום המוטל בזיקה למשאב ציבורי או שירות מסוים שניתן בגינה ואולם,  במקרה הנדון,  הוכח כי העירייה אינה מקצה משאב ציבורי כלשהו תמורת האגרה . בית המשפט פסק כי יש לעירייה הוצאות בנוגע למתן הרישיון והטיפול בו ואולם, בהיעדר סמכות לבצע רגולציה של מודעות פרסום על גבי כלי רכב, ממילא אין לעירייה סמכות להטיל אגרה למימון הרגולציה הזאת.

קשה שלא לעמוד על הדיסוננס בולט בין פסקי דין שבהם בית המשפט העליון דקדק (ובצדק) בעיקרון החוקיות לעומת פסק דין זה בו חלה התעלמות מוחלטת של בית המשפט מעיקרון יסוד זה והתוצאה היא הטלת "מס אוויר" תוך פגיעה בזכות הקניין, פגיעה בחופש העיסוק ופגיעה בחופש הביטוי המסחרי (COMMERCIAL SPEECH).