תגיות

, ,

פוסט אורח מאת זמר בלונדהיים* 

בחודשים האחרונים ניתנו שלושה פסקי דין חשובים הנוגעים לזכויות לשוניות בהליכים משפטיים. בחודש מאי השנה ניתן פסק-דינו של בית המשפט העליון בערעור מנהלי שהגיש אזרח אתיופיה נגד משרד הפנים (עע"מ 8675/11). במסגרת העתירה התבקש בית המשפט לבטל את החלטת משרד הפנים לדחות את בקשת המקלט שהגיש האזרח האתיופי. זאת, בין היתר, עקב הפגם שנפל בהליך השימוע שנערך לו, שהתקיים ללא נוכחות מתורגמן. בפסק הדין קבע השופט פוגלמן כי לאור ההשלכות המשמעותיות שיש להחלטה בבקשת מקלט, חלה חובה על המדינה לספק שירותי תרגום הולמים בראיונות למבקשי מקלט, בדומה לחובה המוטלת עליה בהליכים פליליים. הרחבה דומה ביצע לאחרונה גם השופט רון שפירא, שופט בית המשפט המחוזי בחיפה, בפסק דין במסגרת ערעור על החלטת בית דין לביקורת משמורת. בפסק הדין נקבע כי יש להחיל חובת מתן שירותי תרגום בהליכי משמורת של קטינים הנמצאים במעצר מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (עמ"נ 30907-30-12). בשלהי חודש יוני, דנה השופטת צבן מבית משפט השלום בירושלים בבקשה שהוגשה במסגרת הליך אזרחי, אשר נגעה בשאלה אם ניתן לחייב בעל דין דובר ערבית לממן את עלות שכרו של מתורגמן שיוזמן לתרגם את הדיונים בתובענה (ת"א 2636/09). השופטת פסקה כי נוהל שפרסמה הנהלת בתי המשפט אשר במסגרתו נקבע כי הצדדים יישאו בעלות המתרגם בהליכים אזרחיים, אינו חוקי ככל שהוא נוגע לתרגום לשפה הערבית עקב מעמדה כשפה רשמית, ומשמעות מעמדה זה כפי שעולה מההסדר הקבוע בדבר המלך במועצה על ארץ ישראל (ראו להלן).

פסקי דין אלו חשובים מכמה וכמה בחינות, אך בפוסט זה אתמקד ברלוונטיות שלהם כמקרים פרטיים המעידים על תופעה – והיא היעדרה של מדיניות כללית, אחידה ומסודרת, בכל הנוגע לאספקת שירותים ציבוריים בישראל בשפות מלבד השפה העברית. אם נתמקד רגע בזכויות לשוניות בהליכים משפטיים, בהן עסקו פסקי הדין הנ"ל, הרי שבחינת ספר החוקים מעלה כי הסדרה מקיפה של זכויות אלה ניתן למצוא רק בהליך הפלילי – בנוגע לזכויות עצורים, נחקרים ונאשמים. בתחום זה ניתן למצוא מגוון הוראות הנוגעות לזכויות לשוניות, וביניהן הוראה לפיה חקירת חשוד תתנהל בשפתו או בשפה שהוא מבין, והוראה המטילה חובה על בית המשפט למנות מתורגמן במידה והנאשם אינו דובר עברית. בניגוד להסדרה בהליך הפלילי, בהליכים אחרים (בפרט, הליכים מינהליים אך גם אחרים), נעדרת הסדרה כמעט לחלוטין. העדר הסדרה שכזו מביא לכך שעיגונן של זכויות לשוניות בהליכים אלו מתפתח באופן קזואיסטי, דרך פסיקת בתי המשפט, באופן שנעדר שיטתיות ואחידות.

לדעתי, הסיבה להיעדרה של מדיניות שכזו הינה כי לרוב השיח הציבורי והמשפטי בנוגע לזכויות לשוניות עוסק בפן הציבורי-קולקטיבי, תוך התעלמות מהפן האישי-פרטיקולארי. הדיון המשייך את הזכויות הלשוניות לקולקטיב קושר אותן לויכוח על אופיו של המרחב הציבורי במדינה, ומשכיח את העובדה הפשוטה, כי זהות קולקטיבית אינה ולא צריכה להיות "חזות הכל" בכל הנוגע לזכויות לשוניות. לטעמי, לעיתים נכון יותר למקד את השיח בסוגיית הזכויות הלשוניות בפגיעה שנוצרת בזכויות חוקתיות כגון הזכות לכבוד, הזכות לשוויון, והזכות להליך הוגן, ואף על זכויות חברתיות כמו הזכות לקיום אנושי בכבוד. מיקוד שכזה צפוי לסייע לדון במניעת הפגיעה הספציפית ביחיד ולא בקבוצה האתנית או הלאומית אליה הוא משתייך, באופן מנותק מהמתחים הלאומיים המשתרבבים לעיתים לנושא זה, כאמור. החשיבות בהתמקדות במישור האינדיבידואלי נובעת גם ממחקרים המוכיחים כי אחת הסיבות המשמעותיות לאי-מיצוי זכויות סוציאליות היא קשיי שפה. מחקר בתחום זה שנערך בארה"ב, לדוגמא, גילה כי עקב חוסר בסיוע לשוני, אזרחים ממוצא היספאני זכו לקבל הטבות סוציאליות נמוכות יחסית, ואף נאלצו להוציא סכומים גדולים יותר בכדי להשיגן (עקב הוצאות תרגום, ייעוץ וכדומה).

להלן אנסה להדגים את טענתי כי התשתית הנורמטיבית בתחום של "אספקת שירותים ציבוריים" (בהכללה – כלל המגעים של אדם פרטי עם רשויות שלטוניות, גופים סטאטוטוריים או גופים הפועלים מטעמם) בישראל בנויה טלאי על טלאי ונעדרת הסתכלות רוחבית מוסדרת ואחידה. לשם כך אסקור בתמצית, את ההסדרה הקיימת בחקיקה, בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ובפסקי דין שניתנו בערכאות שונות.

סקירת החקיקה בתחום מעלה כי לאורך השנים נעשו ניסיונות רבים להסדיר באופן רשמי את מעמדן של השפות הנפוצות בישראל, אך ניסיונות אלו נכשלו (אף כאשר היה מדובר בהצעות חוק ממשלתיות). לאורך השנים גם הוגשו הצעות חוק שונות, פרטיות ברובן, שביקשו להשיג התקדמות נקודתית של אספקת שירות זה או אחר בשפות זרות, אך גם אלו נדחו רובן ככולן. בהיעדר הסדרה עדכנית, המקור העיקרי למעמדן של שפות במדינת ישראל עודנו בסעיף 82 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל (משנת 1922). מעניין לציין כי בסעיף זה נקבעה (בין היתר) הזכות לעשות שימוש בשפה הערבית "במשרדי הממשלה ובבתי המשפט". לצד הסדרה זו קיימים גם חוקים המסדירים ספוראדית מתן שירותים ספציפיים בשפות שונות, כגון חובה לספק מידע בשפות שונות בתחום הגנת הצרכן או דיני העבודה.

לצד העיגונים בחקיקה, קיימת גם החלטת ממשלה בנושא "קריטריונים לתרגום מידע באינטרנט", בה נקבע כי כל דף שער של אתר משרד ממשלתי באינטרנט יכלול בתוכו קישור בולט להצגת תוכן האתר בשפה הערבית, וכי שירותים הניתנים בדף יתורגמו לערבית, בעוד תרגום לשפות אחרות יעשה לפי שיקול דעת המשרד הרלוונטי.

נדמה כי הניסיון המשמעותי ביותר לגיבוש מדיניות והנחיות כלליות בנושא זה נעשה על ידי היועץ המשפטי לממשלה. בין היתר ניתן למנות מכתב שנשלח למנכ"לי משרדי הממשלה ויועציהם המשפטיים בנושא "מסירת מידע לציבור בשפות שונות", ובו נקבע, בין היתר, כי "יש חשיבות רבה בקשר של רשויות השלטון עם אוכלוסיות ששליטתן בשפה העברית היא חלקית או אפסית… ראוי שיובא בפני אזרחים מידע הקשור בזכויותיהם ובחובותיהם בשפה המובנת להם… במוסדות אשר ידוע כי הם משרתים אוכלוסיה גדולה שאינה דוברת עברית". הנחיה נוספת ניתנה בנושא "שירות מידע קולי בשפה הערבית", ובה נקבע כי על כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם שמעניקים שירות לאזרח באמצעות מענה קולי מוקלט, לספק שירות זה גם בשפה הערבית.

נדבך משלים להנחיות אלה נבנה על בסיס פסקי דין שניתנו בערכאות שונות במהלך השנים. למרות שבעבר הדיון בפסיקה התמקד במעמדן העקרוני של שפות, כמו בפסק הדין הידוע בעניין עדאלה (בג"ץ 4112/99), בשנים האחרונות הנושא נדון לעיתים קרובות באספקלריה של חובת אספקת שירותים ציבוריים. אין זה מפתיע כי עיקר הפסיקה נוגעת לתחום הפלילי (לאור הסדרתן של זכויות לשוניות בתחום זה בחוק, כאמור). כך, לדוגמא, ניתנו מספר פסקי דין אשר עסקו בחובה לתרגם לשפה הערבית מסמכים שונים הקשורים להליך הפלילי (כגון רע"פ 718/12, עפ"ת 7604-01-12 ות"פ 333/09).

לצד ההתפתחות בתחום הפלילי, הפסיקה קידמה זכויות לשוניות גם בהליכים מינהליים, כגון בקביעת שירותי תרגום הולמים בראיונות למבקשי מקלט ובהליכי משמורת של קטינים (וראו פסקי הדין שנסקרו בתחילת הפוסט). מעניין לציין כי חלק ניכר מקידום הזכויות הלשוניות בתחום המינהלי הושג בדרך של פשרה והסכמה. כך, בעניין האגודה הבינ"ל לזכויות הילד (בג"ץ 2203/01) התקבלו מרבית דרישות העותרים, אשר תבעו כי כלל טפסי הביטוח הלאומי יתורגמו לערבית; כי ייעשה שימוש בטפסים בערבית במשרדים שמשרתים את האוכלוסייה במזרח ירושלים; כי תושבי מזרח ירושלים יהיו רשאים למלא את הטפסים בשפה הערבית; וכי ההודעות והמכתבים לאוכלוסייה במזרח ירושלים יהיו בשפה הערבית. בהודעת המדינה שנמסרה לבית המשפט לאחר הגשת העתירה נכתב כי היועץ המשפטי לממשלה הנחה את המוסד לביטוח לאומי לפעול למתן אפשרות למילוי טפסים בערבית וכן לאפשר שליחת הודעות ומכתבים בערבית, בשלב ראשון במזרח ירושלים, ולאחר מכן גם ביתר חלקי הארץ. דוגמא נוספת להתפתחות ההגנה על הזכות האישית לשפה במשפט הציבורי היא עתירה שהוגשה נגד המינהל האזרחי ומנהלת התיאום והקישור, שבה ניתן תוקף להודעת המדינה לפיה מעתה בקשות תושבי השטחים יטופלו באופן זהה ללא תלות בשפה בה נכתבו (בג"ץ 86/11).

התפתחות פסיקתית זו משקפת לדעתי את המגמה בתחום זה בעולם. סוגיית הזכויות הלשוניות בכל הנוגע לאספקת שירותים ציבוריים נדונה בהרחבה בכתיבה אקדמית עדכנית, ונהוגים כיום מודלים שונים לאספקתם במדינות שונות בעולם. רובם מבוססים באופן כזה או אחר על העיקרון לפיו לא תהא לאדם מניעה לניצול ומיצוי של זכות חוקית בסיסית או צורך אנושי חיוני עקב מחסומי שפה. בשיח המחקרי הוטבע המונח Administrative Language Rights, המתאר את הזכות לעשות שימוש בשפות נוספות, מלבד השפה הרשמית, במגעים עם רשויות מדינה. פרופ' אלכסנדר מורואה (Morawa), טובע המונח, הציע מודל לפיו יהיה על הרשויות לספק רמה הולכת וגדלה של שירותים בהתאם לאחוז דוברי שפה באזור מסוים. במודל שולבו שיקולים נוספים כגון עוצמת הצורך של קבוצת המיעוט בראי מצבם הספציפי ומידת נזקקותם.

 לצד הרצון להסדיר תחום זה, אין לכחד כי סוגיית ההסדרה של חובות המדינה בנוגע לאספקת שירותים בשפות שונות מעלה שאלות לא פשוטות (למשל, ההבדל בין היקף חובת המדינה כלפי אזרחיה ותושביה להבדיל ממהגרים או תיירים), ויש לתת למורכבות זו משקל ראוי. עם זאת, התמקדות בהיבט האינדיבידואלי והכרה בחשיבות התיווך הלשוני לאזרחים מוחלשים לצורך מיצוי זכויותיהם מוביל לטעמי, למרות שאלות אלו, לצורך במחשבה על הסדרה מקיפה של הנושא תוך עיון רלוונטי בנעשה בתחום זה בעולם. לאור זאת, אסיים את הפוסט בכמה כיוונים אפשריים להסדרה שכזו.

 לטעמי, הנחת מוצא סבירה עשויה להיות כי על המדינה חלה חובה בסיסית לספק שירותים ציבוריים בשפות מלבד השפה העברית, תוך בחינה פרטנית של מהות השירות המדובר והשפה בה מבוקש לספקו. בשים לב לנטל התקציבי והארגוני שתקים חובה שכזו, הרי שביחס לכל שירות יצטרכו להתקיים מספר תנאים בטרם תקום חובה לספק את השירות הציבורי בשפות נוספות. תנאי בסיסי אחד הוא כי המדובר בשירות בו מחסום השפה הינו בלתי עביר באמצעים סבירים, ויכלול גם התייחסות למצבה של השפה הספציפית בה מתבקש לספק את השירות (כגון זמינות מתרגמים או נציגי ממשל הדוברים אותה שפה). תנאי בסיסי שני הוא כי יידרש להוכיח שהפגיעה הנוצרת כתוצאה מהחסם הלשוני בפני צריכת השירות אכן פוגעת בזכות מוכרת, וכי מדובר בפגיעה ממשית. גם כשתנאים אלו יתקיימו, התוצאה לא תהא מוחלטת אלא תאוזן למול הנטל על הרשות שתידרש לשינוי מדיניותה בעניין זה. אך, זאת בשים לב לעובדה כי ככל שאכן מדובר בפגיעה קשה בזכות יסוד, המשקל שינתן לשיקולים תקציביים לא יוכל להיות משמעותי (וראו לדוגמא בג"ץ 4541/94).

 על בסיס האמור לעיל ניתן לדעתי לזהות, באופן ראשוני, שלוש קבוצות של שירותים אשר בהן ההצדקה לספקן בשפות נוספות מלבד השפות הרשמיות הינה גבוהה. הראשונה, שירותים מהותיים להגשמת זכויות יסוד בסיסיות (כגון הטפסים הנדרשים לשם זכאות לקצבאות סוציאליות בסיסיות לעומת הטפסים הנדרשים לקבלת היתר לסגירת מרפסת). השנייה, מקרים בהם השלכות מחסום השפה עשויות להיות קשות ביותר ועלולות להביא לפגיעה קשה בזכויות בסיסיות (כגון הפגיעה כתוצאה מפינוי או הרס דירת מגורים, דחיית בקשת מקלט, או השלכות אי-שיתוף פעולה עם רשויות אכיפה). השלישית, שירותים אשר מטבע הדברים יתבקשו דווקא על ידי מהגרים או מבקשי מקלט ולפיכך ניתן לצפות כי חיוני שיינתנו במגוון שפות.

 הסדרת השימוש בשפות באספקת שירותים ציבוריים הינה נושא מורכב וסבוך, הנוגע לכלל משרדי הממשלה ולשירותים רבים שאותם הם מספקים. בישראל, כמו במדינות נוספות, השאלה מעוררת לעיתים מתחים הנוגעים לזהות הלאומית של קבוצות שונות בחברה. בפוסט זה לא ניסיתי להתמודד עם מלוא המורכבות שמעלה הנושא, אלא אך להציף את העובדה כי במדינת ישראל טרם גובשה מדיניות מוסדרת בנושא זכויות לשוניות באספקת שירותים ציבוריים. לדעתי, דרך טובה להתחיל בהסדרת הנושא היא להתמקד במקומות בהם מוצדק לחשוב על מתן זכות אינדיבידואלית לקבלת שירות ציבורי בשפה של הנמען, מתוך הגנה על זכויותיו החוקתיות. בימים אלו של מחאה וקריאה לצדק חברתי, ראוי כי המדינה תפעל להסדרת פער זה, ולא תותיר אותו ליוזמות מקומיות מצד בתי המשפט או רשויות ומוסדות שלטוניים. ויפה שעה אחת קודם.

* עו"ד, בעל תואר מוסמך במשפטים מהאונ' העברית בהתמחות במשפט ציבורי ובינ"ל, הפוסט מבוסס על סמינר במסגרת התואר השני שנכתב בהנחייתו של פרופ' יובל שני.

Advertisements