תגיות

מבוא

בשקט תקשורתי יחסי פרסם משרד המשפטים בתחילת החודש את תזכיר החוק – הצעת חוק תקנות ההגנה (שעת חירום) (ביטול תקנות), התשע"ב – 2012.

 להלן עיקרי הדברים כפי שתקצרתי מן התזכיר :

תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945 (להלן – התקש"ח) נתקנו בתקופת המנדט הבריטי בארץ ישראל על ידי השלטון הבריטי, כאמצעי לביסוס השלטון המנדטורי בישראל, על ידי עיגון מכלול סמכויות השלטון בתחומי הביטחון והסדר הציבורי. התקש"ח כללו הוראות במגוון רחב של תחומים, לרבות מתן סמכויות נרחבות ל"חילות הממשלה" ולמשטרה בתחומים שונים, קביעת עבירות פליליות בתחומי ביטחון, סדר ציבורי ושמירת סדרי השלטון, כינון ערכאות שיפוט אזרחיות וצבאיות, קביעת סמכויות חריגות במצבי חירום, ועוד.

התקש"ח נקלטו לתוך הדין הישראלי לאחר סיום המנדט הבריטי והקמת מדינת ישראל, בהתאם להוראות סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח – 1948, הקובע כי המשפט הקיים בישראל ערב קום-המדינה יעמוד בתקפו, במידה שאין בו סתירה לחקיקתה של מועצת המדינה הזמנית, "ובשינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה".

התקש"ח נחשבות לדבר-חקיקה ראשי, והינן בעלות מעמד קבוע, קרי – תוקפן אינו מותנה  בקיומה של הכרזה לגבי שעת חירום במדינה.

חשוב לציין כי התיקון המוצע אינו נוגע לתחולת התקש"ח בשטחי איו"ש, שם הן מהוות חלק  מהדין המקומי שחל באזור עובר לתפיסתו על ידי כוחות צה"ל ב 1967.

במהלך השנים בוטלו תקנות ספורות הנוגעות לעניין הגבלת העלייה לישראל; לעניין עונשי מלקות ולנושא סמכויות מעצרים בשעת חירום. כמו כן, רבים מהעניינים המעוגנים בתקש"ח הוסדרו ברבות השנים בחקיקה ישראלית חדשה, ובכלל זה סמכויות המעצר והחיפוש של המשטרה, פיקוח ורישום של כלי רכב, פיקוח על כלי-ירייה, סדרי הדין בהליכים פליליים בפני בתי משפט אזרחיים, קביעת עבירות פליליות בעניינים שונים, ועוד ועוד.

אך עם זאת, רוב רובן של תקנות ההגנה נשאר בתוקף במקביל לחקיקה זו, ובחלק מן העניינים הנקובים – ההסדרים השונים אף חלים בעת ובעונה אחת.

הרקע להצעת החוק

בחודש מרץ 2011 הניח שר המשפטים על שולחן ועדת השרים לענייני חקיקה את הצעת חוק המאבק בטרור, התשע"א – 2011 (להלן – הצעת חוק המאבק בטרור). במסגרת הצעת החוק הוסדרו נושאים רבים, ובכלל זה קביעת עבירות פליליות חדשות בתחום הטרור, קביעת הוראות בדבר החמרת הענישה בעבירות טרור כהגדרתן בהצעת החוק, סמכות שר הביטחון להוציא צווי הגבלה מטעמי ביטחון, ועוד.  בעקבות אישור הצעת החוק הוגש ערר ובהחלטה לגבי הערר קבעה וועדת השרים לענייני חקיקה (יולי 2011) כי יש לחוקק חוק חדש שיבטל את תקנות ההגנה לשעת חירום המסדירות נושאים מקבילים לאלו הנדונים בהצעת חוק המאבק בטרור.

הוקם צוות עבודה בין-משרדי בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי), נציגים ממשרד המשפטים, פרקליטות המדינה, משרד הביטחון, שירות הביטחון הכללי, הפרקליטות צבאית, משטרת ישראל, והמועצה לביטחון לאומי.

במסגרת עבודת הצוות, נבחנו התקש"ח בעיקר על פי שני תבחינים מרכזיים:

  • האם הנושא המוסדר בתקנה מסוימת מעוגן בהסדר חלופי ומספק בחקיקה ישראלית.

לפי מבחן זה, כל אימת שנמצא כי קיים תחליף הולם בחקיקה הישראלית להסדר מסוים המעוגן בתקנות ההגנה (לרבות הקניית סמכויות, קביעת עבירות פליליות ועוד) – נקבע כי אין מניעה לבטל את התקנה בה אותו הסדר מעוגן, אף שמטבע הדברים, לא אחת תקנה זו הייתה רחבה וגורפת יותר מההסדר החלופי הקיים, כל אימת שנראה היה כי ההסדר החלופי בנושא זה הוא מספק, והוא ראוי יותר, כאמור.

במסגרת זו, נבחנו לא רק הסדרים קיימים בחקיקה הישראלית הנוכחית – אלא גם ההסדרים הנכללים בהצעת חוק המאבק בטרור, בהתאם להחלטת ועדת השרים הנזכרת לעיל.

  • לגבי הסדרים לגביהם לא נמצאה חלופה מספקת בחקיקה ישראלית, בחן הצוות האם טיבה של התקנה והעניין המוסדר בה אכן מחייבים את השארתה בתוקף, או שמא מדובר בהסדר ארכאי, כגון בסמכות שלא נעשה בה כל שימוש מזה שנים רבות, ועל כן אין עוד הצדקה לשימורה, או בהסדר שאיננו ראוי במשטר דמוקרטי, אף אם אין לו תחליף. לפי מבחן זה, הוצע לבטל מספר רב של תקנות אשר נמצא כי אין עוד צורך להשאירן על כנן כיום.
  • התקנות אשר הוחלט להשאיר בתוקפן ולא לבטלן בשלב זה, הן אלה המעגנות הסדרים שאינם מעוגנים בחקיקה אחרת, ושעדיין נעשה בהן שימוש כיום, כגון – הסדרת סמכויות הצנזורה הצבאית, או קביעת עבירות פליליות שאין להן תחליף מספק בחקיקה ישראלית.

כמו כן, קיימות תקנות שונות המקנות סמכויות לחילות הממשלה (קרי, צה"ל) וכן למשטרה. בחלק גדול מן הנושאים הללו – כגון סמכויות מעצר, חיפוש וחקירה – הוסדרו סמכויותיה של המשטרה זה מכבר בחקיקה ישראלית מקיפה, והפעלתן נעשית מכוח חקיקה חדשה זו בלבד. עם זאת, סמכויות דומות טרם הוקנו לצה"ל במסגרת חקיקה  מעין זו; ומאחר שהמשימות שנדרש צה"ל לבצע, מעת לעת או בדרך קבע, מצריכות הפעלת הסמכויות הללו על ידי חייליו במסגרת תפקידם – הרי שלא ניתן עדיין לבטל את התקנות.

בתוך כך יובהר, כי לגבי חלק ניכר מהסמכויות האמורות – לפי לשון התקנות, הפעלתן מותנית בכך שנעברה עבירה על התקש"ח, או בקיומו של חשד לכך (כך למשל – החשד שאדם מסוים עבר עבירה לפי תקנות ההגנה מצמיח סמכות מעצר על ידי חייל). מכיוון שכך, קיים צורך לשמר, בשלב זה, באופן חלקי, כפי שיובהר להלן, גם מספר מצומצם של תקנות הקובעות עבירות פליליות מסוימות, לצורך שימור היכולת להפעיל את הסמכויות התלויות בכך. זאת, על אף שאין בהותרת אותן עבירות על כנן צורך כבסיס להעמדה לדין פלילי (נוכח קיומן של עבירות חלופיות בחקיקה הישראלית). על כן, לגבי תקנות אלה – נקבע בהצעת החוק כי הן בטלות לכל דבר ועניין, למעט לעניין הסמכויות הנקובות בסעיף המוצע. משמעות הקביעה היא כי לא ניתן יהיה להעמיד אדם לדין בגין העבירה הקבועה בתקנה, אולם הסמכות הנתונה לרשויות, ואשר מבוססת על ביצוע ההתנהגות הפסולה המתוארת בתקנה (או חשד לכך) – תישאר בתוקפה, וניתן יהיה להפעילה בהתקיים יתר הנסיבות המתאימות.

הנחת יסוד נוספת היתה כי במסגרת תיקון החקיקה הנוכחי, לא יוכנסו תיקונים בנוסח תקנות מתקנות ההגנה הנשארות בתוקף, במטרה לשפר את ההסדרים המעוגנים בהן כיום. הן מאחר והדבר מצריך בדיקה יסודית ומקיפה וגיבוש מתווה מורכב לתיקון התקנות והן מתוך ההבנה כי אין מקום לתקן היום את תקנות ההגנה, ובכך "לתחזק" אותן ולשמר את המשך ההסתמכות עליהן, אלא – ככל שהדבר נדרש, יש מקום לקיים בירור מהותי בעניין כל אחד מן הנושאים שיישארו עדיין מעוגנים בתקנות ההגנה, וזאת במטרה להסדירם בבוא העת באופן מקיף, הולם ומידתי – בחקיקה ישראלית חדשה, אשר במסגרתה יבוטלו תקנות ההגנה המתייתרות. עם השלמת חקיקת חוק המאבק בטרור והחוק לביטול תקנות מתקנות ההגנה – תיבחן האפשרות לקדם עבודת בדיקה לגבי התקנות שיישארו בתוקף, במטרה לאפשר את ביטולן בהמשך, ובמקביל לקידום חקיקה חלופית.

 אז מה נשאר לנו אם כך?

אם נפזר את מסך הערפל מעל סבך המילים היפות שבתזכיר נגלה שדבר לא השתנה. התקנות היחידות שבוטלו הן כאלו שהוחלפו בהסדרים חוקיים כולל אותה הצעת חוק למאבק בטרור.

יתרה מכך, העבודה על הצעת החוק למאבק בטרור טרם נסתיימה והחוק טרם הובא לאישור הכנסת ולכן כל ההסדרים הכלולים בתקנות התקש"ח במקביל טרם הוצעו לביטול משום שוועדת השרים ביקשה למנוע כפילות ותו לא.

זאת ועוד, הסמכויות הדרקוניות הניתנות לצנזורה הצבאית (על מוסד זה כתבתי בפוסט קודם), מכוח התקש"ח מלכתחילה לא נכללו בקטגוריית התקנות שיש לשקול ביטולן. כנ"ל לגבי תקנות המסדירות את סמכויות המשטרה והצבא. על אף שסמכויות המשטרה הוסדרו בחוקים רשמיים של מדינת ישראל, הרי על מנת לשמור סמכויות מקבילות לצה"ל ומאחר שאלו לא הוסדרו בחוק ספציפי של מדינת ישראל לא בוטלו אותן תקנות.

אורן פרסיקו מהעין השביעית כותב בטורו "הממונה על המחוז" (04.03.12) כי אף אחת מהתקנות הפוגעות בחופש הביטוי אינה מוצעת לביטול. התקנות היחידות הנוגעות לחופש העיתונות ומוצעות לביטול, כפי שמאזכר אותן פרסיקו, הן:

 תקנה 94 ("תעודות-היתר לעיתונים") מחייבת בעלי עיתון להשיג "תעודת-היתר חתומה בידי הממונה על המחוז של המחוז שבו נדפס או יידפס העתון". תקנה 95 ("הודעות רשמיות") מחייבת בעלי עיתונים לפרסם "הודעות רשמיות". תקנה 96 ("חומר מדיני") אוסרת על פרסום "שום הודעה, אילוסטרציה, כרזה, מודעה, כרוז, חוברת או תעודה אחרת בדומה לאלה (בין בצורת מאמר ובין בצורת ציון עובדות או באופן אחר), המכילים חומר שיש לו משמעות מדינית, אלא אם הושגה תחילה תעודת-היתר חתומה בידי הממונה על המחוז של המחוז שבו מתכוונים לבצע אותם הדפסה או פרסום".

 וזאת מאחר שאיש אינו עושה בהן שימוש.

 המסקנה העצובה היא שרק אותיות מתות ממילא הן המיועדות לביטול, בעוד יתר הדינים נותרים על כנם. כשם שמצב החירום הוא מצב קבוע וסטטי שאין צורך להגדירו כל פעם מחדש לצורך הצרת חירויות כך ביטול אינו ביטול.

 נו טוב, לפחות את הכנרת לא חלמנו…

Advertisements