תגיות

, , , , ,

פוסט אורח מאת אמנון פורטוגלי

ביום הראשון של השנה אישרה הממשלה את ההסכם של האוצר עם מפעלי ים המלח. בהסכם החדש יש לדעתי בעיות כלכליות ומשפטיות. במאמר אדון בעיקר באספקטים המשפטיים.

רקע 

על הרקע להסכם ותחשיבי האוצר אפשר לקרוא כאן, כאן וכאן. לחוות דעתו המשפטית של אבי ליכט ממשרד המשפטים לחצו כאן (pdf).

בקצרה, תאגיד מפעלי ים המלח פועל במסגרת חוק זכיון ים המלח, תשכ"א – 1961, שנחקק בעת בה התאגיד היה בבעלות המדינה, ומחירי האשלג היו כ-40 דולר לטון. מחירי האשלג כיום הם כ-450 דולר לטון. שיעור התמלוגים הקבוע בחוק הזכיון הינו 5%, ועולה לרמה של 10% כאשר כמות ייצור ומכירה הינה מעל מליון טון אשלג בשנה. הזכיון מגדיר מנגנון חישוב שבא להסדיר את חישוב המכירות בשער המפעל תוך ניכוי הוצאות הובלה, ביטוח וכו'. כך שלמעשה התאגיד משלם תמלוגים בהיקף של כ-3.5% ממכירות האשלג .

ב-11 לינואר 1995, ערב מכירת גרעין השליטה בכיל לחברה לישראל, חתמו השרים דאז בייגה שוחט (אוצר) ומיכה חריש (תמ"ס) על 'מכתב השרים (pdf) בו ניתנו שתי התחייבויות בניגוד לחוק הזיכיון:

  • הראשונה שהסתיימה בשנת 2010 אומרת כי "הממשלה לא תתבע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים שישולמו בגין הכמות העודפת על מיליון טונות של כלוריד אשלגן…..אולם החל משנת 2010 תוכל הממשלה לתבוע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים"
  • ההתחייבות השנייה, ללא מגבלת זמן, אומרת כי "החל משנת 2010 תוכל הממשלה לתבוע דיון מחדש בקשר לגובה התמלוגים….. וזאת לגבי הכמות העודפת על 3 מיליון טונות של כלוריד האשלגן".

 כתוצאה מ'מכתב השרים', מפעלי ים המלח משלמים תמלוגים בהיקף של כ-5% מכלל מכירות האשלג, במקום תמלוגים של 10% בגין הכמות העודפת על מיליון טון אשלג, כפי שכתוב בחוק זיכיון ים המלח. אציין שהתאגיד שילם ומשלם מס חברות מופחת של כ-12.7% במקום 25%.

סך ההטבות שתאגיד מפעלי ים המלח נהנה מהן, בשלוש השנים האחרונות בלבד, מתשלום תמלוגים של 5% במקום 10% נאמד ביותר ממיליארד שקל.

סך הטבות המס הנובעות מהפחתה בשיעורי המס בגין 'מפעל מאושר' ו'מפעל מוטב' שכיל, תאגיד האם של מפעלי ים המלח, נהנה מהן בשנים 2008 – 2010, על פי רואי החשבון של כיל בדוח לשנת 2010, מסתכמים בכ- 1.8 מיליארד שקל בשלוש השנים 2008 – 2010.

הסכם האוצר עם מפעלי ים המלח

על פי ההסכם עם מפעלי ים המלח שאושר ע"י הממשלה, שיעור התמלוגים שישולמו למדינה יעלה ל-10% בעד כל כמות של אשלג שתימכר בשנה מעבר ל- 1.5 מיליון טון ולא מעבר ל- 3 מיליון טון על פי 'מכתב השרים'. שינוי התמלוגים כאמור יחול בשל מכירה מעבר ל-3 מיליון טון בשנה, החל מיום 1.1.2010, ומעבר ל- 1.5 מיליון טון בשנה החל מיום 1.1.2012. כמו כן סוכם על פתיחה בהסכמה של 'מכתב השרים' משנת 1995, והממשלה התחייבה לא ליזום ואף להתנגד לחקיקה שתשנה את המיסוי על החברה.

בעיות משפטיות

במסיבת העיתונאים בעקבות ההסכם (ppt)(תיקון מצגת) הציג האוצר כהישג את "הפתיחה בהסכמה של מכתב השרים משנת 1995!". אלא שאין כאן כל הישג לאוצר אלא כישלון. האוצר החליף התחייבויות שנתנו ב'מכתב השרים' שחלקן פג בשנת 2010 ושהיו מוגבלות רק להיקף התמלוגים, ואשר תוקפן המשפטי מוטל בספק, במחויבות ממשלתית לאי שינוי המדיניות הפיסקאלית החלה על החברה.

ההתחייבות הממשלתית בהסכם מתבטאת בהצהרה כי "הממשלה לא רואה צורך, לעת הזאת, בביצוע שינויים נוספים במדיניותה הפיסקאלית הספציפית בקשר עם כריית המחצבים בים המלח לרבות ניצולם המסחרי ועל כן, לעת הזאת, לא תיזום וכן תתנגד, לפי העניין, להצעות חוק בעניין זה". (הדגשה שלי). זו התחייבות חדשה בעלת היקף רחב הרבה יותר מההתחייבויות ב'מכתב השרים', עם השלכות כספיות עצומות ולטווח שלא הוגדר. התחייבות זו מונעת לדוגמה הקמת ועדה ציבורית או הטלת מס על רווחי היתר כפי שנעשה במשאבי הנפט והגז.

למרות שלטעמי אין ל'מכתב השרים' תוקף משפטי מחייב, עדיף היה לקבלו כפי שהוא, לדרוש תמלוגים בשיעור של 10% ממכירות האשלג מעל 3 מיליון טון לשנה ולא לתת התחייבויות חדשות.

 ההחלפה של 'מכתב השרים' במחויבות החדשה משמעותה, במונחים כספיים, וויתור על האפשרות למס רווחי יתר בהיקף של כ-250 מיליון דולר לשנה תמורת סכום של כ-20 מיליון דולר לשנה.

 מעבר להשלכות הכספיות האדירות, נראה לי שיש כאן מספר בעיות משפטיות מהותיות:

ראשית, התחייבות זו של הממשלה, להימנע משינוי ומחקיקה פיסקאלית (מיסויית) בעתיד, וללא מגבלת זמן חד-משמעית, הינה בניגוד לאושיות המשפט הקונסטיטוציוני.

שנית, הניסוח בהסכם וכן הניסוח בחוות דעת משפטית הנלווית להצעת החלטה לממשלה ולוועדות השרים נראה לי בעייתי. סעיף 6 בהסכם הממשלה עם כיל אומר: "הממשלה לא רואה צורך, לעת הזאת, בביצוע שינויים נוספים במדיניותה הפיסקאלית הספציפית בקשר עם כריית המחצבים בים המלח לרבות ניצולם המסחרי ועל כן, לעת הזאת, לא תיזום וכן תתנגד, לפי הענין, להצעות חוק בעניין זה." (הדגשה שלי)

בחוות דעת משפטית של יואל בריס (pdf) היועץ המשפטי למשרד האוצר, הנלווית להצעת החלטה לממשלה ולוועדות השרים מאותו יום נכתב: "בשל כל אלה, ולאור ההסדר המוצע, על כלל האיזונים שבו ותועלותיו לאזרחי מדינת ישראל, מוצע כי הממשלה תקבע בהחלטה כי היא לא רואה צורך, לעת הזאת, בביצוע שינויים נוספים במדיניותה הפיסקאלית הספציפית בקשר עם כריית המחצבים בים המלח לרבות ניצולם המסחרי." (הדגשה שלי).

בהמשך בא הטיעון כי "בעתיד, לאחר הסרת אי הודאות בנוגע לחבות המס ולגובה התמלוגים שמשלמת החברה ובחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים, ניתן יהיה לשקול לבצע בחינה של חלקה של המדינה בהכנסות החברה ורווחיה ועל כן אין בהצהרה הגבלה מהותית על שיקול דעתה של הממשלה. ככל שבחינה כאמור תדרוש שינויים במדיניות הפיסקאלית כלפי החברה, לא תוגבל הממשלה בביצוע השינויים הנדרשים לרבות בחינת הטלת מס רווחי יתר."

 להערכתי אין מגבלת זמן אמיתית להתחייבות הממשלה במילים: 'לעת הזאת', 'בעתיד'. המגבלה המעורפלת, באם קיימת, מותנית ב- "הסרת אי הודאות בנוגע לחבות המס ולגובה התמלוגים שמשלמת החברה ובחינת מכלול השיקולים הרלוונטיים". התניה זו נותנת לחברה תמריץ עצום לא להגיע לסיכום בדבר חבות המס שלה, או לגובה התמלוגים שעליה לשלם. עד אז הממשלה לא תוכל "לשקול לבצע בחינה של חלקה של המדינה בהכנסות החברה ורווחיה".

אציין שעמותת אדם טבע ודין יחד עם התנועה לאיכות השלטון הגישו בגץ כנגד ההסכם.

מה ניתן לעשות?

  • לאשר את ההסכם אך ללא ההתחייבות החדשה בדבר שינויים נוספים במדיניות הפיסקאלית. לחילופין, לאשר את ההסכם עם ההתחייבות כשהיא קצובה בזמן, לדוגמה לשנה, וללא כל התניות.
  • להטיל על מפעלי ים המלח מס רווחי יתר בשיעור של 50% על הרווח לאחר מס חברות, בדומה למס שהוצע ע"י ועדת ששינסקי ונקבע בחוק.
  • לבדוק ולתקן את שיטת חישוב המכירות בשער המפעל שהוגדר בשטר הזכיון -1961 כאשר מחירי האשלג הין כעשירית ממחירם היום.

 אפשר להמשיך בכתיבה ובהחלט יש מקום לדון בהיבטים המשפטיים של 'מכתב השרים', בשלב זה אני מזמין את קוראי "הטרקלין" המשפטנים לתת תגובות הערות והארות.

אמנון פורטוגלי הקים והיה המרכז האקדמי של הקורס לניהול מלכ"רים בביה"ס למנהל עסקים באוניברסיטת ת"א. חיבר נייר עמדה על הפרטת הרכבת במרכז לצדק חברתי ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים. ממובילי המאבק החברתי להגדלת הכנסות הממשלה מקידוחי הגז הטבעי (חוק ששינסקי). חוקר במרכז לצדק חברתי ע"ש יעקב חזן במכון ון ליר בירושלים ומרצה במכללה הכלכלית חברתית.

Advertisements