תגיות

, , , , , , , ,

השבוע התפרסמו ההמלצות העתידיות של צוות התחרותיות הפועל במסגרת ועדת טרכטנברג. הצוות עתיד להמליץ על חיזוק הרשות להגבלים עסקיים, כדרך לקדם את התחרות במשק. מוצע, בהקשר זה, כי רשות ההגבלים העסקיים תוסמך להורות לעסקים פרטיים למכור נכסים במקומות ובשווקים בהם לא מתקיימת תחרות מספקת. לצורך כך, מומלץ להוסיף לרשות ההגבלים תוספת משמעותית של תקציב וכוח אדם. בנוסף, פורסם כי צוות התחרותיות עתיד להמליץ על צעדים מבניים בענפי משק שונים הסובלים מתחרות נמוכה. במסגרת זו, הצוות עתיד להמליץ על ביטול כללי רגולציה שונים, הפועלים כיום להגן על מונופולים ואוליגופולים מפני התגברות התחרות החופשית (דה-רגולציה המיועדת לקדם את התחרות החופשית).

 אלו המלצות חשובות. הרשות להגבלים עסקיים כורעת כיום תחת נטל המשימות המוטלות עליה, וממילא, מוגבלת מאוד ביכולתה לנקוט ביוזמות אקטיביות להגברת התחרות במשק. תוספת תקנים וסמכויות לרשות יכולים ודאי לסייע בקידום התחרות במשק. כך גם נחוצים שינויים מבניים בענפי משק שונים. אך האם יש בהמלצות מסוג זה כדי לשקף את השינוי התודעתי העמוק שחל בחברה הישראלית בקיץ האחרון?

.נדמה כי הציבור בישראל מצפה כי ביום שאחרי המחאה, קידום התחרות במשק הישראלי לא תהא נחלתה של הרשות להגבלים עסקיים בלבד. אין די בכך. יש צורך בשינוי תודעתי עמוק בקרב מקבלי ההחלטות ומשרדי הממשלה השונים. הציפיה היא כל שר וכל פקיד ידעו כי עליהם לפעול לקידום התחרות במשק, כאמצעי להגברת רווחת הציבור הישראלי. אם עד כה השלים הציבור בישראל עם מונופולים ואוליגופולים, כעת הציבור הביע דעתו – יש להבטיח תחרות אמיתית במשק הישראלי.

 שינוי תודעתי זה עניין מסובך. איך עושים את זה? נדמה כי צוות התחרותיות מודע לצורך בשינוי עומק, ועל-כן ההמלצות המסתמנות, שחלקן חדשניות ויצירתיות, הן בהיקף נרחב. איתן אבריאל מדה-מרקר התייחס לכך בציינו כי "הדבר המרשים ביותר בהמלצות הוא […] רוח הדברים. יש בהם כמעט ריח של חזון, הצעה למבצע לאומי להורדת יוקר המחייה. כל המערכת הציבורית […] תירתם למערכה אחת – על דרך של עשייה פעילה, ולא רק על-ידי איסור ורגולציה". אבקש להוסיף להלן דרך נוספת באמצעותה ניתן לרתום המערכת הציבורית כולה לקידום התחרות במשק הישראלי.

בצבא יש ביטוי "לומדים דרך הרגליים". בשינויים הנדרשים, אחת הדרכים להוביל לשינוי תודעתי ממשי במגזר הציבורי הוא באמצעות עיצוב מחדש של תהליך קבלת ההחלטות. זאת, באופן שיחייב בכל החלטה שלטונית לקחת בחשבון את השפעותיה על התחרות החופשית במשק. ביטוי מסויים לכך נמצא למצוא בהמלצות הצוות עצמן. כך, לדוגמא, הצוות עתיד להמליץ כי שיקול מהותי בהקצאת רישיונות עסק יהיה האם מתן רישיון העסק מקדם את התחרות באזור. בכך אין די. יש צורך בהחדרת שיקול התחרות החופשית באופן מהותי לתוך תהליך קבלת ההחלטות השלטוני, באופן שכל החלטה שלטונית תיקח בחשבון שיקולי תחרות.[1]

 ניתן ללמוד, בהקשר זה, מבריטניה. שם, כל משרד ממשלתי המבקש לקדם מדיניות העלולה לפגוע בתחרות, מחוייב לפרסם "תסקיר השפעה על התחרות" (Competition Assessment).[2] במסגרת התסקיר, יש לפרט מה הם השווקים שהתחרות בהם עלולה להיפגע, במישרין או בעקיפין, כתוצאה מיישום המדיניות הממשלתית החדשה. כמו כן, יש לבחון האם התועלת הגלומה במדיניות הממשלתית עולה על עלותה, לרבות בשל הגבלת התחרות הגלומה בה. כן יש לבחון חלופות לרגולציה השלטונית. לצורך עריכת תסקירי ההשפעה על התחרות פרסמה הלשכה לסחר הוגן (Office of Fair Trading) הנחיות, המסייעות לקבוע מה הם השווקים הרלבנטיים וכיצד ניתן לקבוע כי מדיניות שלטונית עלולה לפגוע בתחרות בשווקים אלו. הנה כי כן, המחוייבות לשקול שיקולי תחרות היא של כל משרד ומשרד.[3] בנוסף, אין המדובר בדרישה עמומה שקשה לעקוב אחר יישומה, אלא המשרד מחוייב בפרסום תסקיר המתאר את האופן שבו נשקלו שיקולי התחרות על-ידו.[4]

 התועלת הישירה של הכנת תסקיר השפעה על התחרות היא שיפור ההחלטה השלטונית במקרה הקונקרטי. לצד זאת, לתסקיר תועלות עקיפות. הטלת החובה להכין תסקיר מהסוג האמור בכל החלטה שלטונית משמעותית, העלולה לפגוע בתחרות, מובילה לשינוי תודעתי. היא מטמיעה בקרב מקבלי ההחלטות, בדרג המיניסטריאלי והפקידותי, את מחויבותם לקדם את התחרות החופשית, בכל החלטה מהחלטותיהם. לתסקיר תועלת עקיפה נוספת. היא משפרת את שקיפות ההחלטה השלטונית, ומרחיבה את יכולת הציבור לפקח – בעצמו או באמצעות ארגוני החברה האזרחית – על הפעילות השלטונית, בתחום זה. בנוסף, היא משפרת את יכולת הציבור להתדיין אודות המדיניות הממשלתית, ואודות השפעתה על התחרות החופשית. למימד דליברטיבי זה חשיבות עצמאית, המתווספת למימדים שתוארו. כל האמור מבטאים שינוי מוסדי עם השפעות ארוכות טווח, שיסייעו להבטיח כי המשק הישראלי יהיה משק תחרותי, גם לאחר שתחלוף השפעת ההצעות הקונקרטיות של ועדת התחרותיות, לגבי ענפי המשק השונים.

 נ.ב.

המלצה נוספת שהתפרסמה, באופן כללי בלבד, הינה "הקמת גוף חדש לשמירת האינטרסים של הציבור הרחב במסגרת החלטות שהממשלה צפויה לקבל". בהמשך לפוסט שפרסמתי בנושא זה, מעניין יהיה לבחון כיצד המלצה זו נותנת מענה ל"כשל הגנת הרוב" ולצורך לבטא אינטרס הציבור בתהליך קבלת ההחלטות השלטוני.


[1] שאלה נפרדת היא האם רשויות המדינה מוסמכות לשקול שיקולי תחרות חופשית בכל מקרה ומקרה. נדמה כי התשובה לכך היא שבהעדר איסור בחוק המסמיך – מפורש או משתמע – גופי הרגולציה ורשויות המדינה מוסמכות לשקול שיקולי תחרות, גם אם אלו אינם מופיעים בצורה מפורשת בחוק המסמיך [ע"ע פסק-דינו המרשים של המשנה לנשיא (בדימ') חשין בבג"ץ 5812/00 Samedan Mediterranean Sea  נ' הממונה על ענייני הנפט במשרד  התשתיות הלאומיות, פ"ד נה(4) 312, (2001)].

[2]  פרסום תסקיר השפעה על התחרות נעשה במסגרת עריכת "תסקיר השפעה רגולטורית" (Regulatory Impact Assessment). הדיון ב-RIA חורג מגבולות רשומה מצומצמת זו.

[3] אין בכך לומר כי ל-OFT אין כל תפקיד בבחינת השפעת מדיניות משרדי הממשלה השונים על התחרות החופשית. OFT משמשת כיועצת וכמנחה מקצועית למשרדי הממשלה. בדומה, רשות ההגבלים העסקיים יכולה, בנוסף לתפקידיה הסטטוטורים, לתפקד כיועץ התחרות הראשי של ממשלת ישראל, תוך שכאמור האחריות לקידום התחרות מוטלת לא רק עליה, אלא על כל המשרדים.

[4] בהערת אגב אציין, כי התנאי לעריכת תסקיר ההשפעה על התחרות הוא אפשרות ממשית כי החלטת המדיניות המיועדת אכן תשפיע על התחרות. לצורך כך פותח פילטר השפעה על התחרות, שתיאורו נכלל בהנחיות שפורטו לעיל.

מודעות פרסומת