תגיות

, , , , ,

רקע. אחד הנושאים העיקריים על סדר היום הציבורי, במסגרת מחאת מעמד הביניים, הוא תופעת ההפרטה. נטען, כי ההפרטה המאסיבית של שירותים ממשלתיים בשלושת העשורים האחרונים, ובפרט בתחומי החינוך, הבריאות והשירותים החברתיים, פגעה באופן קשה ברווחת הציבור, ובפרט, זה המשתייך למעמד הנמוך והבינוני. על רקע זה יש קריאות לביטול ההפרטה בתחומים שונים – כמו לדוגמא בתחום שירותי בריאות התלמיד – ולזהירות רבה בקידום הפרטה בעתיד. כדוגמא אחת ראו הראיון שנערך השבוע עם השר משה כחלון, בו טען כי יש לבחון מחדש את ההפרטות שכבר בוצעו.

מן העבר השני ניצבים אלו הטוענים כי ההפרטה, וההסתמכות על המגזר הפרטי, חיוניים לשיפור השירותים הציבוריים ולהפחתת עלותם, וכי אין להסיגם לאחור. הטענה היא כי "המדינה לא יודעת לנהל שום עסק ושם מוסד", וכי "התפקיד הנכון שלה הוא לפקח. לכן הפרטה היא כן נכונה. היא מייעלת את השירות לאזרח, בתנאי חשוב אחד: שיהיה פיקוח הדוק של רשויות [המדינה]".

מציאות מורכבת. כיצד מכריעים בין שני הקטבים? אין לשאלה זו תשובה פשוטה. ההכרעה האם יש להפריט שירות ממשלתי מסויים (או להלאימו) תלוייה בקשת רחבה של שיקולים, כלכליים, חברתיים ואחרים. היא מחייבת לעבות ולהעשיר את התשתית העובדתית הניצבת לנגד עיני מקבלי ההחלטות, עובר להחלטה על אופן אספקת השירותים לציבור (בין אם המדובר בהפרטה או בהלאמה).

תסקיר חלופות. על רקע האמור, יש לקרוא את התגובות לפוסט שפרסם השבוע אדם שנער, ואשר עסק בכוונה להפריט (בדפוס של מיקור-חוץ) חלק מתחומי העיסוק של פרקליטות המדינה, ובפרט, תחום התביעות האזרחיות. בדיון שהתפתח התמקדו הדוברים בצורך לערוך תסקיר עלות-תועלת לקראת הפרטות עתידיות, תוך השוואה בין חלופת ההפרטה לחלופת הביצוע הממשלתי. ד"ר אמיר פז-פוקס אף ציין כי צוות הפועל במכון ון-ליר תחת הכותרת "תחומי האחריות של המדינה וגבולות ההפרטה" שוקד על הכנת הצעת חוק שתחייב, בין היתר, הכנת תחשיב כלכלי כל אימת שהמדינה תבקש להפריט אספקת מוצר או הענקת שירות.

העלויות הסמויות של ההפרטה. שאלת המפתח, היא כיצד עורכים את אותו תסקיר חלופות, המשווה יתרונות וחסרונות תהליך ההפרטה, אל מול חלופת הביצוע הממשלתי. זו שאלה סבוכה. היא מחייבת דיון מעמיק. בפוסט זה אבקש לעסוק בהיבט אחד שלה (וגם בו באופן חלקי), והוא העלויות הסמויות של תהליך ההפרטה. הטענה שאעלה היא כי פעמים רבות, תומכי ההפרטה מתמקדים בעלויות הישירות/הגלויות של ההפרטה. כך, לדוגמא, הם מתמקדים בעלות שכירת קבלן חיצוני שיבצע את העבודה הנדרשת. הם משווים עלות זו לעלות הפעלת המנגנון הממשלתי. בה בעת, הם מתעלמים מהעלויות העקיפות/הסמויות של ההפרטה, שחיוני להביאן בחשבון. להלן מספר דוגמאות. יודגש, אין המדובר בשני מודלים טהורים, אלא ברצף שנע בין שני הקטבים.

עלות פיקוח נאות. כיום גם תומכי ההפרטה יודעים, כי היא חייבת להיות מלווה בפיקוח ציבורי נאות. ללא פיקוח כאמור, החשש הוא כי היזם הפרטי, המונע משיקולי רווח, יעוות את האינטרס הציבורי לטובתו האישית. לפיקוח מסוג זה יש עלות כספית לא מבוטלת. עלות זו יש לקחת בחשבון. לא תמיד הדבר נעשה. כך, נטען כי התחשיבים שעמדו בבסיס הקמת בית הסוהר הפרטי לא לקחו בחשבון עלות הסוהרים שיידרשו לפקח על הסוהרים הפרטיים. כך, בכל הנוגע להפרטת הפרקליטות, כלל לא הוצג תחשיב שיכול ללמד האם עלויות כוח האדם בפרקליטות שיידרשו לפקח על עורכי הדין הפרטיים נלקחו בחשבון. יוער, כי עלות זו קרובה לקוטב הישיר והגלוי, אלא שבאופן מוזר פעמים רבות היא אינה נלקחת בחשבון בעת בדיקת עלות ההפרטה.

הערת אגב – אלו הטוענים כי המדינה אינה יודעת לנהל צריכים לשכנע כי המדינה יודעת לפקח. בהעדר הוכחה משכנעת כאמור, ראוי כי יינקטו בגישה אחידה, על-פיה המדינה מתקשה הן בביצוע והן בפיקוח. בנסיבות שכאלה, יש להשוות בין עלות הכשל הביצועי (הביצוע הלקוי של המגזר הציבורי) לבין עלות הכשל הפיקוחי (הפיקוח הלקוי של המגזר הציבורי). בתחומים מסויימים כלל לא ברור שעלות הכשל הביצועי עולה על עלות הכשל הפיקוחי.

עלות אבדן מומחיות. ההפרטה מלווה בריקון המגזר הציבורי ובפגיעה במקצועיותו. כאשר המדינה מפריטה תחומי פעילות, מי שרוכש את הנסיון המקצועי בתחומים אלו הם בעלי מקצוע פרטיים. לא נוצר "מקור ידע" בשירות המדינה ולא נוצרת מומחיות. זאת היא "המדינה החלולה". כך, לדוגמא, משרדי הממשלה הפריטו את הליווי המשפטי של מכרזים מורכבים לעו"ד פרטיים. כפועל יוצא, לא התפתחה מומחיות בשירות המדינה בתחומים אלו, והשירות הציבורי הפך נכה, כזה שאינו יכול לתפקד ללא הסיוע הצמוד של המגזר הפרטי. אבדן המומחיות פוגע גם ביכולת של המדינה לפקח על הגופים הפרטיים המספקים לה שירותים. דבר זה מוביל, בנסיבות מסויימות, להפרטה של תפקיד הפיקוח גם כן, ולהעמקה של תופעת "המדינה החלולה". לכך ניתן להוסיף פגיעה אפשרית באתוס של השירות הציבורי ובמורל של עובדי השירות הציבורי, שרואים את העבודות הנחשקות ביותר מועברות לקבלנים פרטיים.

אחת ההשלכות של אבדן המקצועיות היא הקושי לבטל הפרטה, לאחר שבוצעה. לאחרונה התבשרנו בנושא בריאות התלמיד כי "השירות יחולק בין המדינה לחברה פרטית". סגן שר הבריאות ליצמן ציין כי "היום לא הייתי מקבל החלטה על הפרטת השירות, אך בשל המחסור בתקנים יש עדיפות למהלך". אם זה המצב בתהליך הפרטה פשוט יחסית, מה יהיה בתהליכי מורכבים פי כמה?

עלות בירור מחלוקות. עלות נוספת היא העלות הכרוכה בבירור מחלוקת בין היזם הפרטי לבין רשויות המדינה. כשהמדובר בשירות המוענק על-ידי המגזר הציבורי, ישנן דרכים נוחות באופן יחסי להכרעה במחלוקות בין הגופים השונים. כך, היועץ המשפטי לממשלה מכריע במחלוקות משפטיות. כך, הממשלה מכריעה במחלוקות בין משרדי הממשלה השונים. כך, שר ממונה מכריע במחלוקת בין פקידים הכפופים לו.[1] לעומת זאת, כשהמדובר בשירות מופרט, מחלוקות מוכרעות לרוב בהליכים משפטיים או בהליכי בוררות. אלו לרוב הליכים שמשכם ארוך יותר, והכרוכים בעלות כספית גבוהה יותר. אגב, אין המדובר במחזה נדיר. לעיתים נדמה כי כל הליך הפרטה שני עתיד להגיע לבירור שיפוטי. כך, מתקיימת בין המדינה לבין זכיינית הרכבת הקלה בירושלים בוררות במשך מספר שנים. כך, הוגשו תביעות הדדיות בין המדינה לבין זכיינית הרכבת הקלה בתל-אביב. כך, משרד המשפטים וחברת נס טכנולוגיות הגישו תביעות הדדיות בגין מיקור-חוץ של שירותי מחשוב. וכך, התבשרנו לאחרונה כי "אגד יפעיל הסעות לנתיב המהיר ללא מכרז – שפיר תתבע את המדינה". לכך יש להוסיף מקרים רבים מספור בהם המדינה בוחרת הזכיין הפרטי במכרז פומבי, ולאחר בחירתו, מתנהלים הליכים משפטיים סביב הליך הבחירה. כל האמור מחייב לשקול, במסגרת ההכרעה האם להפריט שירות ציבורי מסויים, את העלות הכרוכה בהכרעה במחלוקות, אם תתעוררנה, בין הספק הפרטי לבין רשויות המדינה הרלבנטיות. זוהי עלות סמויה. קשה להעריכה. היא תתרחש בעתיד. ובכל זאת, במקרים רבים היא ממשית מאוד, ועלולה לערער את ההצדקה הכלכלית הנטענת להפרטה.

עלות שינוי מדיניות. רשויות המדינה משנות לעיתים את דעתן. כך, ייתכן שפרויקט שתוכנן והיה מיועד לצאת לפועל אינו מבוצע, משיקולים כאלה ואחרים. כל עוד המדובר בפרויקט המבוצע על-ידי השירות הציבורי, עלות השינוי נמוכה. לעומת זאת, כשהמדובר בפרויקט מופרט, המדינה עשויה להתחייב לשלם פיצויי הסתמכות ואף – בנסיבות מסויימות – פיצויי ציפייה. כך, התבשרנו כי בשל אי-מתן אישור לפרויקט נתיב האגרה בכניסה לירושלים, המדינה תשלם לחברת שפיר פיצוי "בסכום שווה ערך לאובדן שמונה שנות רווח מפרוייקט זה", המוערך בכמה עשרות מליוני ₪.

לעיתים האינטרס הציבורי מחייב דווקא להרחיב את הפרויקט המבוצע. גם בנסיבות אלו, הזכיין הפרטי עשוי להתנגד. דוגמא בוטה היא סירוב חברת הנדסת התפלה להגדלת תפוקת התפלת המים, על רקע מחסור צפוי במי שתיה, אלא אם יועלה התעריף עבורו נמכרים המים. בעניין זה ציין אבי בר-אלי כי "העובדה שחברה פרטית מוכנה לפגוע במישרין בצורך קיומי של הציבור – מכל שיקול עסקי, מוצדק ככל שיהיה – מעידה באופן המובהק ביותר שלא ניתן לסמוך על 'אחריותם' 'תרומתם'  או 'מחויבותם' של בעלי הון לאינטרס הציבורי, כל עוד האינטרס הזה לא מעוגן בחוק מחייב או כפוף לרגולציה תחרותית נוקשה".

עלות תופעת הלכידה. אחת הבעיות העיקריות שנדונות כעת במסגרת מחאת מעמד הביניים היא קשרי הון-שלטון והיכולת של בעלי הון (קבוצות אינטרס פרטי) לקדם את האינטרסים שלהם באמצעות מוסדות השלטון ולהעדיפם על–פני האינטרס הציבורי. אחד ההיבטים של תופעה זו היא "בעיית הלכידה" המתארת את האופן שבו פקידי הציבור פועלים לטובת בעלי ההון. כל עוד אספקת השירות הציבורי נעשית על-ידי המגזר הציבורי, קשה (גם אם לא בלתי אפשרי) לבעלי ההון לגרוף רווחים עודפים בשל השפעתם על מקבלי ההחלטות. כאשר המדובר במגזר מופרט, יכולת זו עולה פי כמה.

אופן עריכת התחשיב הכלכלי. יטען הטוען כי חלק מהעלויות עליהן הצבעתי לעיל קשות לכימות ולהערכה. כיצד ניתן ברצינות להעריך את העלות של בירור מחלוקות עתידיות, שכלל לא ברור האם תתעוררנה? כיצד ניתן להעריך את עלותה של תופעת הלכידה? זו טענה ממשית. היא מחייבת בחינה מעמיקה. יחד עם זאת, העובדה שקשה או בלתי אפשרי  לכמת חלק מעלויות תופעת ההפרטה אינה מצדיקה להתעלם מעלויות אלו. נהפוך הוא. חייבים להיות מודעים לעלויות אלו. הרי חשבון העלויות בסופו של יום יוגש. בנוסף, יש לפעול באופן מתמשך ואינטנסיבי לרכוש ידע ונסיון בהערכת עלויות ההפרטה. רק כך ניתן יהיה להגיע להכרעה לגיטימית בין החלופות, ולא לבחירה שיסודה באידיאולוגיה בלתי מבוססת.

סיכום. אלו רק חלק מהעלויות הסמויות של תהליך ההפרטה. יש עלויות נוספות. ראוי כי כאשר אנו מבקשים להכריע בין החלופה הציבורית לחלופה המופרטת, כל העלויות – הגלויות והסמויות – יילקחו בחשבון.

תודה לד"ר אמיר פז-פוקס על הערותיו המועילות לרשומה זו.


[1] יוער, כי כשהמדובר בחברות ממשלתיות, לעיתים הסכסוכים בינם לבין משרדי הממשלה מתבררים בבתי משפט. עם זאת, נדמה כי בשל שיקולים שונים, המדובר בתופעה זניחה באופן יחסי.

מודעות פרסומת