פוסט אורח מאת אליאב ליבליך

 זכות הווטו של החברות הקבועות של מועצת הביטחון של האו"ם (ארה"ב, בריטניה, סין, צרפת ורוסיה) מהווה מאז היווסדו של הארגון מקור לבעיות קשות לגבי יכולתה של המערכת הבינלאומית להתמודד עם איומים על השלום והבטחון העולמי. מחד, על פי המשפט הבינלאומי, מועצת הביטחון היא היחידה שבסמכותה לאשר פעולות צבאיות שאינן בגדר הגנה עצמית –  סמכות בעלת חשיבות דרמטית. מאידך, לכל אחת מהחברות הקבועות הזכות (הבלתי-מוגבלת בפועל) להטיל וטו על כל החלטה של המועצה. אין ספק שהמנגנון הזה יוצר מסגרת נורמטיבית לא מאוזנת בעליל.  ואכן, בשנות המלחמה הקרה, מועצת הביטחון הייתה כבולה בשל הווטו האוטומטי של המעצמות היריבות, פרקטיקה שמנעה כל פעולה קולקטיבית אל מול איומים על השלום.

עם נפילת מסך הברזל, השתנתה הדינמיקה הבינלאומית מן היסוד. ההתייצבות הבינלאומית המרשימה מול עיראק – בתגובה לפלישתה לכווית –  סימנה את תחילתו של עידן חדש, שבו ניתן היה לצפות ששיקולים "זרים" בין-גושיים לא ימנעו פעולה מצד מועצת הביטחון כשהדבר יידרש. במקביל, מאז שנות ה-90, המערכת הבינלאומית מתאפייינת בירידה במספר הסכסוכים המזויינים הבינלאומיים, בד בבד עם עלייה דרמטית במספר הסכסוכים הפנימיים, שמתאפיינים בברוטליות יתרה ובמעשי זוועה קשים נגד אוכלוסיה אזרחית. רוואנדה, בוסניה, סומליה, קוסובו, סודן וקונגו הן רק דוגמאות ספורות למלחמות האזרחים הקשות של שני העשורים האחרונים. אם כן, בעוד שהדילמה הבין-גושית הוסרה, רובה ככולה, הסכסוכים הפנימיים – והצורך להגיב להם – העמידו בפני הקהילה הבינלאומית דילמה מסובכת לא-פחות: הצורך לאזן בין האינטרס להגן על אוכלוסייה אזרחית מפני מעשי זוועה ובין עקרון אי-ההתערבות בעניינים פנימיים של מדינות, שהוא אחד מעקרונות היסוד של המשפט הבינלאומי הפומבי.

מסיבה זו, ומסיבות אחרות שלא נרחיב עליהן כאן, שנות ה-90 התאפיינו בכישלונות מחפירים מצד הקהילה הבינלאומית בהתמודדות עם מעשי זוועה שנעשו במסגרת סכסוכים פנימייים. בשנת 1999, לאחר כשלונה של מועצת הביטחון לעצור את מעשי הזוועה הסרבים בקוסובו, ברית נאט"ו פתחוה במבצע אווירי נגד סרביה, ללא אישור מועצת הביטחון. ההתערבות השנויה במחלוקת בקוסובו הציתה דיון ער בשאלת חוקיותה (ומוסריותה) של דוקטרינת "ההתערבות ההומניטרית" (humanitarian intervention) החד-צדדית, כעשיית דין עצמי מקום בו מועצת הביטחון אינה פועלת. דו"ח רב השפעה של ועדה שמונתה על ידי ממשלת קנדה (ICISS), אשר דן בשאלת ההתערבות ההומניטרית, קיבע בשנת 2001  את המושג RtoP, שהוא קיצור של The Responsibility to Protect, ובעברית "האחריות להגן". "האחריות להגן" מגדירה מחדש את תפיסת הריבונות, כמבוססת בראש ובראשונה על האחריות להגן על האוכלוסיה. כאשר מדינה אינה ממלאת את אחריותה זו, תעבור האחריות לקהילה הבינלאומית. בשנת 2005, אימצה העצרת הכללית של האו"ם, פה אחד – ואמנם באופן צר יותר – את עיקרי דוקטרינת ה-RtoP, במסגרת מסמך הסיכום של הפסגה העולמית (World Summit Outcome Document). לכאורה, הקהילה הבינלאומית הסכימה, אחת ולתמיד, שעקרון אי-ההתערבות אינו יכול למנוע פעולה בינלאומית באישור מועצת הביטחון כאשר מדינה מבצעת מעשי זוועה באזרחיה.

"האביב הערבי" העמיד בפני רעיון "האחריות להגן"  מבחן אופרטיבי ראשון. ההתערבות הצבאית בלוב, שבוצעה מכוח החלטה 1973 של מועצת הביטחון מ-17.3.11, הייתה הפעם הראשונה שבה מועצת הביטחון התייחסה ל-RtoP כאחד מהבסיסים לאישור התערבות צבאית בינלאומית כנגד משטר אפקטיבי. נראה כי התהליך, שבו עקרון ההגנה על אזרחים מקבל יתר משקל על פני תפיסות מסורתיות של ריבונות, עומד כרגע בפני אתגר ראשון במעלה. זאת, לאור הסירוב של רוסיה (וסין בעקבותיה), אור ליום ראשון, להסכים אפילו להחלטה המגנה את המשטר הסורי על פגיעתו הקשה באזרחים; קל וחומר שמדינות אלה אינן מסכימות להטלת סנקציות על סוריה או להתערבות צבאית. ההסברים הרוסיים למדיניות זו, ובראשם הקביעה לפיה אסור לקהילה הבינלאומית "לנקוט צד" בסכסוך הפנימי בסוריה, מנוגדים באופן מוחלט לרוח "האחריות להגן" ומשכך מהווים ריאקציה מטרידה מאד. העובדה שהוטו הוטל למרות תמיכתו של הארגון האזורי (הליגה הערבית), ולמרות תמיכה מאסיבית מצד שאר חברי מועצת הביטחון (13 מתוך 15 החברות), מעידה על פרגמנטציה מחודשת של הקהילה הבינלאומית, שרק תקשה על פעולות קולקטיביות בעתיד.

אז מה נותר לקהילה הבינלאומית לעשות אל מול המצב בסוריה? לאור התגובה הבינלאומית לאירועים דומים בלוב, ניתן להצביע על שני כיוונים אפשריים:

הקמת גוף קולקטיבי, אד הוק, להטלת סנקציות כלכליות מחייבות על משטר אסד. זוהי אפשרות מותרת על פי הדין הבינלאומי, למרות שהאפקטיביות שלה תהיה מוגבלת ללא הצטרפותן של רוסיה, סין ואיראן.

הכרה זוחלת באופוזיציה הסורית (ה-NSC) כממשלה הסורית הלגיטימית. זהו כיוון שנוי במחלוקת, משום שהדין הבינלאומי המסורתי אינו מאפשר להכיר באופוזיציה כממשלה כל עוד המשטר הקודם שולט אפקטיבית בשטח המדינה. עם זאת, המקרה של לוב – ובו הוכרה מועצת המעבר הלאומית הלובית (ה-NTC) כממשלה הלגיטימית, לפני ששלטה בשטח המדינה – מעיד על כך שהדין הבינלאומי נותן כיום משקל יתר לעקרון ההגנה על האוכלוסיה האזרחית, כמכונן ריבונות ממשלתית. לא מן הנמנע שעם מעבר הזמן, יותר ויותר מדינות ימשכו את הכרתן משלטונו של אסד. אם תצטבר מאסה קריטית של מדינות שיכירו באופוזיציה, עשוי להיווצר תהליך שבסופו הממשלה הסורית החדשה תוכל לבקש סיוע חיצוני במאבקה מול "שיירי" המשטר הקודם.

כך או כך, אין ספק שהקהילה הבינלאומית טרם אמרה את המילה האחרונה בעניין המשבר הסורי. קריאתן של מדינות המערב להקים גוף של "ידידי העם הסורי" מרמזת כי האופציות המוזכרות למעלה בהחלט מציאותיות. ניתן רק להעריך אם בסופו של יום, תצא המערכת הבינלאומית, לאחר תום המשבר הסורי, מחוזקת או מוחלשת.

 אליאב ליבליך הוא דוקטורנט למשפט בינלאומי באוניברסיטת קולומביה.